Resumo
O Estado do Pará avançou consideravelmente na criação de Unidades de Conservação (UCs) e, hoje, tem um terço de seu território destinado a essa categoria de Áreas Protegidas. Por outro lado, apesar de avanços na gestão de algumas dessas áreas, as UCs estaduais do Pará ainda precisam de investimentos para a sua consolidação. Para viabilizar a consolidação dessas UCs seriam necessários investimentos de cerca de R$ 118,4 milhões para um período de quatro anos. Contudo, o Tesouro do Estado tem contribuído com somente 18% do recurso necessário. Felizmente, além do orçamento público, há outras fontes de recursos potenciais que poderiam suprir essa demanda. Entre esses recursos destacam-se a compensação ambiental, os royalties da concessão florestal e a apreensão de bens ilegais. Consideradas as estimativas de receitas anuais, as UCs estaduais poderiam receber até R$ 16,9 milhões ao ano, isso sem contar o potencial de arrecadação da compensação ambiental, que varia de R$ 278,2 a R$ 834,7 milhões, de projetos de REDD+ e do repasse do ICMS Verde. Esse valor cobriria as necessidades anuais de consolidação das UCs estaduais, com exceção das despesas com funcionários. Para gerir esses recursos, sugerimos um formato que institui uma entidade dedicada exclusivamente à gestão das Unidades de Conservação do Pará e que estimule a gestão integrada e compartilhada dessas áreas, seja a partir de cooperações técnicas com ONGs, de parcerias público-privadas ou do envolvimento com os poderes públicos locais. Com vistas a esse cenário, o Governo do Estado tem importante papel de liderança e deve acelerar a adoção e regulamentação dos novos modelos de gestão sugeridos para as UCs estaduais, as quais têm superlativa importância para o patrimônio socioambiental da Amazônia e do país.
Introdução
Na última década, o Estado do Pará avançou consideravelmente na criação de Unidades de Conservação (UCs) estaduais, atingindo 21,4 milhões de hectares. Contudo, a consolidação dessas UCs enfrenta desafios importantes. Em 2013, uma auditoria realizada pelo Tribunal de Contas da União (TCU), em parceria com o Tribunal de Contas Estadual do Pará (TCE-PA), constatou que 38% das UCs estaduais do Pará apresentam baixo índice de implementação, 58% apresentam médio índice e apenas 4% apresentam alto índice[1]. Esse grau insuficiente de implementação resulta principalmente: i) do baixo investimento financeiro; ii) da escassez de pessoal lotado nas UCs; iii) da falta de monitoramento da biodiversidade; iv) do uso público incipiente; v) da baixa articulação com comunidades locais; e vi) da baixa efetividade na fiscalização ambiental.
Diante da necessidade de investir mais recursos financeiros na gestão das UCs estaduais, neste trabalho i) estimamos os valores financeiros necessários para manter o sistema de UCs estaduais no Pará, ii) calculamos os recursos advindos de orçamento público para manter o sistema de UCs estaduais atualmente e iii) identificamos fontes de recurso alternativas para as UCs.
Além de garantir os recursos necessários, é igualmente importante adotar uma estrutura de gestão que confira agilidade e eficácia à alocação desses valores. Por essa razão, sugerimos algumas diretrizes mínimas para um sistema de gestão que aprimore a aplicação e a efetividade dos recursos financeiros investidos nas UCs. Isso inclui instituir uma entidade dedicada exclusivamente à gestão das Unidades de Conservação do Pará – a exemplo da proposta de reestruturação em andamento liderada pelo Governo do Estado – e que estimule a gestão compartilhada dessas áreas, seja a partir de cooperações técnicas com organizações não governamentais, de parcerias público-privadas ou do envolvimento com os poderes públicos locais.
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[1] A única UC nessa classificação foi o Parque Estadual do Utinga (Peut).
Situação das Unidades de Conservação estaduais do Pará
O Estado do Pará abriga, atualmente, uma das maiores áreas de UCs do mundo, com 67 unidades que somam quase 41,7 milhões de hectares ou cerca de um terço do seu território. Desse total, mais da metade (21,4 milhões de hectares ou 21 UCs) são UCs estaduais (Pinto et al., 2013). Cerca de 70% desta área hoje ocupada por UCs estaduais foi criada em 2006 quando, com apoio técnico do Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amazônia (Imazon), o Governo do Estado criou 15 milhões de hectares de UCs, dos quais 12,8 milhões estão localizados na região da Calha Norte (Figura 1).
Figura 1. Unidades de Conservação do Estado do Pará.
O processo de consolidação, que requer a elaboração e a implementação do plano de manejo e a criação de conselhos gestores, já foi iniciado em parte dessas UCs. No Quadro 1 apresentamos as etapas necessárias para a consolidação efetiva de UCs.
Progressos na consolidação das Unidades de Conservação
As UCs estaduais da Calha Norte tiveram seus planos de manejo elaborados, aprovados e parcialmente implementados (Figura 2). Isto foi possível por meio de um Termo de Cooperação firmado entre a Secretaria Estadual de Meio Ambiente do Pará (Sema) e o Consórcio Calha Norte, um grupo de trabalho formado por Organizações Não Governamentais (ONG) e instituições governamentais do Pará[2] para apoiar a implementação dos planos de manejo das UCs dessa região.
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[2] O Consórcio Calha Norte apoia a implementação e consolidação das UCs estaduais da Calha Norte do Pará. É formado pelas seguintes instituições: Sema, Instituto de Desenvolvimento Florestal do Estado do Pará (Ideflor), Imazon, Instituto de Manejo e Certificação Florestal e Agrícola (Imaflora), Conservação Internacional do Brasil (CI), Instituto Floresta Tropical (IFT) e Equipe de Conservação da Amazônia (Ecam). Na época da elaboração do plano de manejo, o MPEG e a Agência de Cooperação Alemã (GIZ) também faziam parte do consórcio.
O Parque Estadual (PE) de Monte Alegre (Pema), situado no município de Monte Alegre, também já teve seu plano de manejo elaborado em 2009. Esse trabalho contou com recursos do Programa para o Desenvolvimento do Ecoturismo na Amazônia Legal (Proecotur), em convênio firmado entre a Companhia Paraense de Turismo (Paratur), a Fundação Instituto para o Desenvolvimento da Amazônia (Fidesa) e o Museu Paraense Emílio Goeldi (MPEG). Além disso, em 2011, a Sema firmou convênio[3] com o Ministério da Cultura (Minc), por meio do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (Iphan), com o objetivo de implantar uma infraestrutura de visitação no interior dos sítios arqueológicos do Pema até o primeiro semestre de 2014. O valor total deste convênio soma em torno de R$ 2,2 milhões (Pará, 2012).
Já na Terra do Meio, no âmbito do Programa Áreas Protegidas da Amazônia (Arpa), há um Acordo de Cooperação Técnica (ACT nº. 006/2012)[4] assinado entre o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), o Governo do Estado do Pará e o Fundo Brasileiro para a Biodiversidade (Funbio) para a implementação das UCs dessa região. Esse acordo prevê a execução de aproximadamente R$ 35 milhões para o apoio à gestão das UCs federais e estaduais da Amazônia (MMA, 2011). Ainda no âmbito do Arpa, a Esec do Grão Pará e a Rebio Maicuru receberam R$ 604 mil e R$ 747 mil, respectivamente, em 2013. Para a Flota do Iriri, o Arpa contratou a elaboração do plano de manejo e destinou cerca de R$ 1,6 milhão à sua gestão.
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[3] Convênio n°. 764.641/2011 entre Sema/Iphan. Disponível em: http://www.ioedigital.com.br/2012/03/16.03.caderno.03.pdf. Acesso em: 11 mar. 2014.
[4] Acordo de Cooperação Técnica n°. 006/2012 entre ICMBio, Governo do Estado do Pará e o Funbio. Disponível em: http://programaarpa.gov.br/categoria-home/projeto-terra-do-meio/. Acesso em: 11 mar. 2014.
Quadro 1. Etapas de consolidação das Unidades de Conservação.
Na Grande Belém, foi firmado um ACT[7] entre Polícia Militar e Sema para integrar e fortalecer as ações de monitoramento e fiscalização ambiental do Peut, APA Região Metropolitana de Belém e Revis Metrópole da Amazônia. Além disso, em 2012, o Edital de Licitação da Sema nº. 001/2012 destinou R$ 685 mil para a revisão do plano de manejo do Peut, desatualizado desde 1999. Atualmente, está em avaliação pela Sema um TCT com a Universidade Federal do Pará (UFPA) que objetiva implementar um Centro de Pesquisa no interior dessas UCs.
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[7] Acordo de Cooperação Técnica n°. 007/2013 entre Sema e Polícia Militar. Disponível em: http://www.ioe.pa.gov.br/diarios/2014/03/11.03.caderno.02.05.pdf. Acesso em: 10 abr. 2014.
Desafios para a consolidação das Unidades de Conservação
Em 2013, o TCU, em parceria com os nove Tribunais de Contas Estaduais do bioma, realizou uma auditoria para avaliar as condições normativas, institucionais e operacionais das UCs federais e estaduais da Amazônia, com o objetivo de conhecer a realidade da gestão das UCs da região e identificar oportunidades de melhoria. Para essa avaliação, o TCU desenvolveu o Índice de Implementação e de Gestão de Áreas Protegidas (Indimapa), que considera 14 aspectos[8] da gestão de UCs para avaliar seu grau de implementação, fragilidades e boas práticas (Figura 2). O Indimapa classificou as UCs em baixa, média e alta implementação. De acordo com esta classificação, entre as UCs estaduais do Pará, 8 apresentam baixo índice de implementação, 12 apresentam médio índice e apenas uma, o Peut, apresenta alto índice. A média do nível de implementação para o estado é de 1,16, o que também corresponde ao grau médio de implementação.
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[8] Os 14 temas considerados no Indimapa foram: plano de manejo, recursos humanos, recursos financeiros, estrutura física, mobiliário e serviços, consolidação territorial, fiscalização e combate a emergências ambientais, pesquisa, monitoramento da biodiversidade, conselho consultivo ou deliberativo, manejo comunitário, acesso das populações residentes às políticas públicas, uso público, concessões florestais onerosas e articulação local.
Figura 2. Índice de implementação e de gestão das Unidades de Conservação estaduais do Pará.
O relatório do TCU destaca ainda o subaproveitamento do potencial econômico, social e ambiental das UCs da Amazônia, uma vez constatadas graves deficiências, tais como parques sem uso público, florestas sem concessões onerosas e reservas extrativistas sem alternativas sustentáveis de geração de renda e emprego. Entre os principais fatores que ocasionam essa situação estão a falta de insumos mínimos para a implementação das UCs e a falta de articulação entre os atores e instituições chave para a boa gestão dessas áreas. O TCU e TCEs constataram que, apesar da disponibilidade de fontes extra-orçamentárias, os recursos que chegam às UCs não são compatíveis com as suas necessidades. Além disso, o atual quadro de pessoal ainda é escasso e a lotação e permanência dos servidores são dificultadas pelas condições precárias nas UCs e entorno.
A situação das UCs estaduais do Pará reflete o que, em geral, ocorre em toda a Amazônia. Os desafios para a consolidação das UCs estaduais paraenses vão desde a escassez de pessoal até a falta de recursos financeiros. Apenas 33% do orçamento previsto pelos Planos Plurianuais (PPA) de 2008-2011 e 2012 para a criação e gestão de UCs foram executados. Isto é, de R$ 99,1 milhões orçados, apenas R$ 32,0 milhões foram executados. Além disso, dados da execução financeira do Fundo Estadual do Meio Ambiente (Fema) do Pará apontam que apenas 7% do que foi investido na gestão de UCs entre 2008 e 2012 eram provenientes do Tesouro Estadual, ou seja, aproximadamente R$ 2,1 milhões de R$29,9 milhões. Os 93% restantes (cerca de R$ 27,8 milhões) eram oriundos da compensação ambiental.
No que se refere à escassez de pessoal, a maioria das UCs não têm funcionários suficientes lotados na própria unidade. Em 2013, a Diretoria de Áreas Protegidas (Diap) da Sema/PA contava com 138 servidores, dos quais 73 estavam voltados à gestão direta das UCs, ou seja, havia aproximadamente um funcionário para cada 293,1 mil hectares. Desse total, 45% eram temporários e apenas 28 estavam lotados nas bases das UCs[9].
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[9] Dados disponibilizados pela Sema/PA em resposta ao ofício nº. 141/2013, encaminhado em 20 set. 2013.
Além disso, das 21 UCs estaduais, 12 não tinham plano de manejo e 3 ainda não possuíam conselho gestor.
A insuficiência de infraestrutura (por exemplo, ausência de base administrativa e centro de visitação, equipamentos, sistema de fiscalização etc.) e a falta de regularização fundiária também são obstáculos à consolidação das UCs. A regularização fundiária das UCs é essencial para sua consolidação efetiva, mas se trata de uma questão complexa e com custos ainda não mensuráveis dada a falta de conhecimento detalhado sobre a situação de cada UC no Pará. Entretanto, apesar da relevância do tema, neste relatório nos deteremos às análises sobre financiamento e gestão de UCs.
Custos para a consolidação das Unidades de Conservação estaduais do Pará
Custos para a implementação dos planos de manejo
Para estimar seus custos de consolidação, dividimos as UCs estaduais do Pará de acordo com a sua localização. Grande parte das UCs do estado foi criada em blocos contíguos, isto é, em alguns casos, uma UC de proteção integral (mais restritiva) é circundada por uma ou mais UCs de uso sustentável (menos restritiva). Como exemplo, temos a APA São Geraldo do Araguaia como área de amortecimento para o PE Serra dos Martírios/Andorinhas, no município de São Geraldo do Araguaia. Além disso, algumas dessas UCs são circundadas por outras Áreas Protegidas, como UCs federais, Terras Indígenas e Territórios Quilombolas. Esse padrão sugere a adoção de estratégias de gestão integrada nesses blocos de UCs (Tabela 1 e Figura 3).
Tabela 1. Blocos de Unidades de Conservação estaduais do Pará.
Figura 3. Blocos de Unidades de Conservação estaduais do Pará.
Para o primeiro bloco, o Consórcio Calha Norte elaborou uma proposta de consolidação para os próximos quatro anos. Essa proposta foi baseada nos planos de manejo dessas UCs e apresenta um cronograma de execução financeira para a implementação dos seus programas de manejo (Quadro 2).
Quadro 2. Programas dos planos de manejo considerados na proposta de consolidação do Consórcio Calha Norte para as Unidades de Conservação estaduais dessa região.
Para estimar os custos da consolidação das outras UCs estaduais do Pará, replicamos o método usado para a Calha Norte[11] e adotamos valores mínimos de implementação de uma UC sugeridos por especialistas[12], literatura sobre o tema[13] e nossa experiência de sete anos adquirida na Calha Norte. A estimativa considera um período de quatro anos (Tabela 2). O sistema estadual de UCs do Pará precisa de aproximadamente R$ 72,5 milhões para a sua consolidação em um período de quatro anos[14] ou R$18,1 milhões ao ano.
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[11] Os cálculos realizados pelo Consórcio Calha Norte foram baseados: i) na experiência das instituições integrantes do consórcio que definiram os valores para a implementação dos programas de manejo a partir das atividades que já executam, ii) nos valores estimados pelos Planos Operacionais Anuais (POA) da Diap para a região da Calha Norte, iii) no orçamento para a instalação de infraestrutura de apoio às UCs da Calha Norte em Monte Alegre, realizado por uma empresa privada contratada pela Sema/PA e iv) na lista de equipamentos básicos para as UCs disponibilizada pelo Funbio (www.funbio.org.br) e posterior busca de valores em sites de compra e venda.
[12] Ex-gestores de órgãos estaduais de meio ambiente e consultores em temas específicos, tais como fiscalização e manejo de recursos naturais.
[13] Adaptado de Muanis et al. (2009). Quando custa uma Unidade de Conservação Federal?
[14] Esse valor não inclui os gastos com servidores, os quais serão estimados no item 3.2.
Tabela 2. Estimativa de custos mínimos para a consolidação das UCs estaduais do Pará por um período de quatro anos.*
* Não consideramos os custos com funcionários para a consolidação das UCs.
Tabela 2. (continuação)
Para as UCs de uso sustentável foram priorizados os programas de manejo dos recursos naturais e valorização das comunidades. As UCs que ainda não possuem plano de manejo e conselho gestor devem priorizar esse investimento. No caso das UCs destinadas à visitação e ao ecoturismo, como os parques estaduais (a exemplo do Peut), priorizamos a instalação de infraestrutura para atividades de uso público. Isso também inclui as UCs que já recebem fluxo regular de visitantes, tais como a APA da Ilha do Combu e de Algodoal-Maiandeua.
Além dos valores estimados na Tabela 2, o Peut receberá R$ 36,2 milhões em 2014[15] para a instalação da infraestrutura de visitação, estacionamento e recuperação das vias do parque. Outros R$ 40,8 milhões serão investidos, em uma segunda etapa, na construção do centro de visitantes, prédio administrativo e paisagismo, totalizando R$ 77 milhões assegurados pelo BNDES. O Governo do Estado ainda planeja instalar o Amazonário (aquário com espécies amazônicas) e o Museu do Homem da Amazônia nos próximos anos[16], com investimentos ainda em definição. Pelo Arpa, a Rebio Maicuru e a Esec do Grão Pará receberão R$ 351 mil e R$ 424 mil, respectivamente, para investimentos em educação ambiental, fiscalização, equipamentos e reuniões do conselho gestor.
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[15] Esse valor já está em processo de licitação.
[16] Informações cedidas pela Secretaria de Estado de Cultura do Pará.
Por fim, os valores apresentados podem estar subestimados, principalmente porque alguns programas e subprogramas são mais complexos e precisam de um entendimento mais detalhado para a definição de valores mínimos, como é o caso do ordenamento fundiário[17]. Segundo Nolte et al. (2013), a regularização fundiária reduz o desmatamento em UCs e é um fator decisivo para a consolidação dessas áreas. Por outro lado, segundo consulta ao atual coordenador de UCs da Diap[18] da Sema, as UCs estaduais do Pará não apresentam grandes pendências fundiárias.
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[17] Em contato por telefone com a chefia do Peut, tivemos acesso aos valores estimados para a regularização fundiária do parque e que estão planejados para serem executados em 2014. Através da Ata da reunião da Câmara de Compensação Ambiental de 25 de março de 2013, identificamos o valor a ser destinado à regularização do Parque Estadual da Serra dos Martírios/Andorinhas e que será pago pela compensação ambiental da Eletronorte em 2014.
[18] Reunião presencial realizada com o coordenador de Unidades de Conservação da Diap, em de 10 mar. 2014.
Entretanto, como exceção, há pendências fundiárias na Flota do Trombetas que, por sua vez, apresenta dois importantes territórios ocupados por populações quilombolas em processo de titulação: Cachoeira Porteira e Ariramba. Na Flota do Trombetas também há uma reinvindicação para a homologação e demarcação do território ocupado pelas etnias Tunayana e Kaxyuana. Nesse caso, é necessário o reconhecimento da titularidade dos povos quilombolas e indígenas.
Nas outras UCs há processos de ocupação por famílias agroextrativistas que demandam cadastramento e ordenamento das moradias no caso das UCs de uso sustentável, ou realocação e/ou indenização no caso das UCs de proteção integral. Além disso, há assentamentos do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) e Instituto de Terras do Pará (Iterpa) no interior de algumas UCs (Anexo 2).
Custos com funcionários
Em 2013, o quadro de pessoal da Diap contava com 138 servidores, o que resultava em um custo anual de aproximadamente R$ 4,7 milhões[19]. Entretanto, esse número de servidores é considerado insuficiente para a gestão efetiva das UCs. O Projeto de Lei de reestruturação da Sema sugere que o Instituto da Biodiversidade e das Áreas Protegidas (Ibap) tenha ao menos 328 servidores, distribuídos da seguinte maneira: 215 servidores de nível superior, 4 procuradores jurídicos, 31 técnicos, 54 servidores de nível médio e 24 de nível fundamental[20]. Nesse caso, o valor necessário para cobrir as despesas com folha de pagamento, baseado nos valores médios pagos em 2013 ao servidor público da Sema, seria cerca de R$ 11,5 milhões ao ano[21].
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[19] Custo baseado nos valores de salários e benefícios dos servidores da Diap disponibilizados pelo portal da transparência do Estado do Pará. Disponível em: http://www.transparencia.pa.gov.br/?q=consultar_servidores. Acesso em: 08 jan. 2014.
[20] Dados disponibilizados pela Sema/PA em resposta ao ofício nº. 141/2013, encaminhado em 20 set. 2013.
[21] Esse valor não considera os custos de manutenção da Diap, pois não tivemos acesso a eles, apesar de solicitados ao órgão. Dessa maneira, optamos por considerar somente os gastos com funcionários por se tratar de um valor representativo do total investido na Diap.
Também é importante destacar que esse incremento potencial de servidores será gradual, haja vista a necessidade de concurso público e disponibilidade financeira. Por outro lado, é fundamental contar com uma equipe mínima lotada em cada UC e, assim, garantir a implementação efetiva dos planos das UCs. Segundo o TCU (2013), a lotação e permanência dos servidores nas UCs são dificultadas pelas precárias condições de infraestrutura e serviços nessas áreas e em seu entorno. A seguir, apresentamos sugestões para a composição das equipes de servidores para as UCs estaduais do Pará (Quadro 3).
Quadro 3. Sugestões para a composição das equipes de servidores para as UCs estaduais do Pará.
Tabela 3. Composição das equipes de servidores para os blocos de Unidades de Conservação estaduais do Pará.
I – Núcleo de gestão integrada para UCs com alto e médio grau de implementação:
7 servidores de nível superior (um para cada programa de manejo), 5 servidores de nível médio (principalmente alocados nas atividades de fiscalização, suporte administrativo e programas que tenham maiores demandas) e 2 de nível fundamental (motorista e serviços gerais).
II – Núcleo de gestão integrada para UCs com baixo grau de implementação:
3 servidores de nível superior (terão coordenadores o programa de gestão da unidade, de proteção dos recursos naturais e aquele com maior relevância para as categorias de UCs do grupo. Se houver UC de uso sustentável, o programa de manejo dos recursos naturais será priorizado. No caso de UCs de proteção integral, os programas de geração de conhecimento e uso público terão maior relevância), 2 servidores de nível médio e 1 de nível fundamental (serviços gerais).
III – UCs de gestão individualizada:
mínimo de 3 servidores para unidades com baixo grau de implementação, mínimo de 5 servidores para unidades de médio grau e mínimo de 7 servidores para unidades de alto grau.
Fontes atuais e potenciais para o financiamento das Unidades de Conservação estaduais do Pará
A consolidação das UCs estaduais do Pará depende de um fluxo regular de recursos financeiros. Por essa razão, identificamos os recursos que hoje são destinados a estas UCs e quais as fontes potenciais de receitas financeiras para essas áreas. As fontes de recursos abordadas neste estudo são: orçamento público, compensação ambiental, concessões florestais, visitação, multas e bens apreendidos, ICMS Verde e projetos de Redução das Emissões por Desmatamento e Degradação Florestal (REDD+) (Tabela 4).
Tabela 4. Fontes de recursos e valores potenciais para o financiamento de UCs estaduais no Pará.
Assim, consideradas as estimativas de receitas anuais, as UCs estaduais poderiam receber até R$ 16,9 milhões ao ano (considerados os royalties da concessão florestal e a apreensão de madeira ilegal), sendo esta uma estimativa conservadora. Esse valor poderia cobrir os custos correntes anuais da consolidação das UCs do Pará.
Além disso, a compensação ambiental já soma um potencial de arrecadação que varia de R$ 278,2 a R$ 834,7 milhões, sem contar o potencial de projetos de REDD+ (ainda hipotético por não estarem regulamentados no Estado do Pará) e o repasse do ICMS Verde, que deve chegar a R$ 140 milhões em 2016. Esses valores poderiam ser destinados às etapas de criação, inicial e intermediária de consolidação das UCs, especialmente para investimentos em infraestrutura, regularização fundiária e elaboração do plano de manejo.
O valor gerado pelo turismo revela o impacto financeiro regional da visitação das UCs, e não se refere à arrecadação da própria unidade com a atividade. Entretanto, a movimentação da economia do entorno traz benefícios inestimáveis à conservação a partir da sensibilização e participação da população na gestão da UC. Mais detalhes sobre uso público serão apresentados na seção 4.3.[24]
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[24] Estimativa feita somente para o Peut, porém, o potencial de impacto econômico regional pode aumentar com a melhoria na infraestrutura de visitação do parque e consequente incremento do número de turistas. Além disso, há outras UCs com potencial de visitação, porém não foi possível fazer a mesma estimativa em razão do baixo número de visitantes ou desconhecimento dessa informação. Por esses motivos, o valor calculado foi subestimado.
Orçamento público
Conforme os PPAs de 2008 a 2015, o valor previsto atualizado a ser investido nas UCs estaduais entre 2008 e 2012 era de R$ 99,1 milhões. Desse total, foram executados apenas R$ 32,0 milhões ou um terço do valor total planejado[25]. Os Planos Operacionais Anuais (POA) das UCs, elaborados pela Diap, também tiveram baixa execução. Em 2012, por exemplo, dos R$ 11,9 milhões previstos pelo POA, apenas R$ 1,57 milhão ou 13% foram executados[26]. Além disso, a execução dos recursos foi bastante concentrada, sendo apenas três UCs responsáveis por 72% do valor total executado em 2012. Só o Peut recebeu 36% do valor total alocado, enquanto a APA da Ilha do Combu, o Refúgio de Vida Silvestre (Revis) Metrópole da Amazônia e a Esec do Grão Pará receberam, juntas, apenas 2% do total executado.
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[25] Não inclui gastos com servidores. Dados disponíveis na página da Secretaria de Estado de Planejamento, Orçamento e Finanças (Sepof): http://www.sepof.pa.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=13&Itemid=18 e no relatório de auditoria operacional do bioma Amazônia para as Unidades de Conservação do Estado do Pará, realizado pelo TCE do Pará.
[26] Dados disponibilizados pela Sema/PA em resposta ao ofício nº. 141/2013, encaminhado em 20 set. 2013.
A execução do Fema aponta que apenas 7% do valor investido em UCs de 2008 a 2012 eram provenientes do Tesouro Estadual. O restante (93%) tratava-se de compensação ambiental. Em valores, aproximadamente R$ 2,1 milhões (cerca de R$ 440 mil ao ano) dos recursos investidos na criação e implementação de UCs eram provenientes do Tesouro Estadual, enquanto a compensação contribuiu com cerca de R$ 27,8 milhões[27].
Já o custo dos servidores é considerado separadamente. Em 2013, o custeio do número total de servidores da Diap, incluindo benefícios, foi de aproximadamente R$ 4,7 milhões ao ano[28].
Assim, somados os valores da execução dos PPAs ao pagamento dos servidores estaduais, o Pará tem destinado cerca de R$ 5,1 milhões do Tesouro Estadual às suas UCs ao ano[29]. Num período de quatro anos, o Pará teria investido cerca de R$ 20,4 milhões. Esse recurso corresponde a apenas 18% do total necessário para a consolidação mínima das UCs. Em razão do baixo investimento público nas UCs estaduais, sugerimos que outras fontes de recursos assegurem a gestão mínima dessas áreas, como já vem ocorrendo com a compensação ambiental.
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[27] Dados disponibilizados pela Sema/PA em resposta ao ofício nº. 141/2013, encaminhado em 20 set. 2013.
[28] O cálculo foi baseado nos salários médios pagos aos servidores em 2013. Portal da transparência do Estado do Pará. Disponível em: http://www.transparencia.pa.gov.br/?q=consultar_servidores. Acesso em: 08 jan. 2014.
[29] Esse valor não considera os custos de manutenção da Diap, pois não tivemos acesso a eles, apesar de solicitados ao órgão. Dessa maneira, optamos por considerar somente os gastos com funcionários por se tratar de um valor significativo quando comparado ao total de custos da Diap.
Compensação ambiental
A compensação ambiental é um instrumento instituído pelo Sistema Nacional de Unidades de Conservação (Snuc) (Lei nº. 9.985/2000) que obriga os empreendimentos com impacto ambiental significativo a apoiar a implantação e consolidação de UCs de proteção integral e, quando afetadas pelos impactos, também as de uso sustentável. O Decreto nº. 4.340/2002 define as prioridades de aplicação dos recursos da compensação (Quadro 4).
Quadro 4. Prioridades de aplicação dos recursos da compensação ambiental em Unidades de Conservação de proteção integral, uso sustentável e outras Áreas Protegidas.
As UCs a serem beneficiadas pela compensação ambiental devem ser definidas por meio da Câmara de Compensação Ambiental (CCA), considerando as propostas apresentadas no Estudo de Impacto Ambiental/Relatório de Impacto ao Meio Ambiente (EIA/Rima) e pelo empreendedor, podendo inclusive ser contemplada a criação de novas UCs.
♦ Potencial de arrecadação
O Pará tem potencial de obter receita expressiva da compensação ambiental. Entre 2000 e 2014, o valor total de empreendimentos já licenciados e a serem licenciados no Pará soma por volta de R$ 140 bilhões. Por outro lado, pouco do que já foi licenciado foi arrecadado pela Sema na forma de compensação ambiental. Estimamos que a arrecadação potencial de compensação ambiental varie de um mínimo de R$ 720,7 milhões (assumindo uma alíquota de 0,5% do total investido) até R$ 2,2 bilhões (considerando alíquota média de 1,5%, já que a regulamentação estadual define um teto de 2% do total investido). Desse total, em torno de 39% seriam arrecadados pelo Governo Estadual do Pará, ou seja, a receita de compensação variaria de R$ 278, 2 milhões (alíquota de 0,5%) a R$ 834,7 milhões (alíquota média de 1,5%), valor suficiente para a consolidação das UCs estaduais do Pará (Pinto et al., 2013).
♦ Arrecadação até 2012
Conforme valores disponibilizados pela Diap, até 2012 apenas quatro empreendimentos compuseram a receita da compensação ambiental no Estado do Pará, conforme mostramos na Tabela 5[30].
Além desses empreendimentos, há um número significativo de processos em andamento e pendentes de regularização há vários anos na Sema. Por outro lado, apesar de a receita recolhida pelo Fema somar cerca de R$ 61 milhões, esse montante corresponde a apenas 21% do potencial mínimo de arrecadação da compensação ambiental no Pará. Além disso, segundo a Sema, apenas R$ 27,8 milhões foram alocados na gestão das UCs estaduais, o que indica deficiência na aplicação dos valores. Segundo o relatório de auditoria do TCE[31], a Diap ainda afirma que em torno de 85% desse montante foi destinado às despesas correntes, enquanto apenas 15% foram investidos diretamente nas UCs.
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[30] Dados disponibilizados pela Sema/PA em resposta ao ofício nº. 141/2013, encaminhado em 20 set. 2013.
[31] Tribunal de Contas Estadual do Pará. 2014. Relatório de auditoria operacional do bioma Amazônia: unidades de conservação do estado do Pará. No prelo.
Tabela 5. Arrecadação de compensação ambiental pelo Fundo Estadual do Meio Ambiente do Pará até 2012.
Os valores apresentados mostram que a compensação ambiental possui grande potencial de gerar recursos para as UCs, apesar da demora excessiva na cobrança e aplicação do dinheiro disponível. Como resposta a essa questão, a Sema assinou um Termo de Cooperação Técnica com o Funbio para a definição de um mecanismo efetivo de gestão financeira da compensação ambiental. O mecanismo proposto pelo Funbio indica que a compensação poderá ser feita: i) diretamente pelo empreendedor, ii) mediante pagamento do empreendedor ao Fema, em sub-conta específica ou iii) por Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip) credenciada, contratada ou conveniada com a Sema, sempre às expensas do empreendedor.
Para que o novo modelo, que prevê maior agilidade e transparência na gestão dos recursos da compensação, seja implementado, o Governo do Estado deve publicar um decreto e uma instrução normativa que regulamentem a gestão desses recursos. Nesse sentido, dado o relevante potencial de arrecadação da compensação ambiental e o baixo investimento nas UCs do Pará, torna-se necessário que o governo priorize a regulamentação desse modelo.
Concessões de uso
♦ Concessões florestais
A Lei de Gestão de Florestas Públicas (Lei nº. 11.284/2006) regulamentou a concessão florestal em áreas públicas no Brasil. A concessão é o direito que o governo (federal ou estadual) concede a particulares, mediante licitação, para a exploração de produtos e serviços de uma determinada floresta pública. A concessão também não pressupõe a transferência da titularidade da terra e prevê o pagamento pelo uso dos recursos florestais.
As concessões têm potencial para contribuir com o desenvolvimento do setor florestal, para gerar empregos e renda, atrair investimentos e, ao mesmo tempo, gerar retorno financeiro (royalties) que pode ser direcionado à gestão de UCs. Com o objetivo de complementar a base legal para a exploração sustentável das florestas públicas estaduais, em 2007 o Estado do Pará editou a Lei Estadual nº. 6.963, que criou o Instituto de Desenvolvimento Florestal do Pará (Ideflor).
As empresas madeireiras concessionárias nas Florestas Estaduais (Flotas) do Pará vão pagar dois tipos de encargos financeiros: um pela concessão florestal e outro sobre a atividade econômica. Pela concessão, o valor arrecadado pelo setor público será repassado para três diferentes esferas (ainda segundo a Lei Estadual nº. 6.963/2007) na seguinte proporção: 30% para o município onde ocorrerá a extração e o processamento da madeira, 30% para a cobertura dos custos do Ideflor e 40% destinados ao Fundo Estadual de Desenvolvimento Florestal (Fundeflor), que irá financiar programas, ações, projetos ou atividades aprovadas pelo Ideflor ou executadas sob sua coordenação.
Por outro lado, o Projeto de Lei de criação do Ibap sugere que 30% do valor arrecadado com as concessões florestais seja destinado à gestão das UCs estaduais, como ocorre em âmbito federal. Porém, o Projeto de Lei ainda está em fase de revisão para futuro envio à Assembleia Legislativa do Pará, ou seja, ainda não há uma lei estadual que regule o uso dos royalties das concessões florestais e garanta a sua aplicação na gestão de UCs, como determina a lei federal, que define que 40% do valor arrecadado deve ser destinado ao ICMBio para ser investido nas UCs federais.
No Pará já foram concedidos 326 mil hectares (6 Unidades de Manejo Florestal – UMF) para o manejo florestal madeireiro e não madeireiro e serviços de ecoturismo na Flota do Outros 108,4 mil hectares (3 UMFs) ainda serão licitados na Flota do Paru no primeiro semestre de 2014 (Ideflor, 2013). Sobre as concessões planejadas para outras UCs estaduais, o Plano Anual de Outorga Florestal (Paof) de 2013[32] inclui a Flota do Iriri, com área de 200 mil hectares destinados à concessão. Abaixo estimamos o potencial de arrecadação pela concessão florestal nessas UCs.
A Flota do Paru tem capacidade para produzir aproximadamente 298,3 mil metros cúbicos de madeira em tora por ano[33], enquanto a Flota do Iriri tem potencial para produzir 142,7 mil metros cúbicos. Portanto, as duas Flotas produziriam um total de 441 mil metros cúbicos de madeira em tora por ano a partir de 2014. Estimamos que, segundo valores estabelecidos nos contratos de concessão florestal, a arrecadação pública pela concessão florestal nas UMF da Flota do Paru seria, no mínimo, de R$ 7 milhões ao ano. Na Flota do Iriri, o valor arrecadado seria de aproximadamente R$ 3,3 milhões ao ano[34]. Considerando a destinação de 30% desse valor para a gestão dessas UCs, como propõe o Projeto de Lei de criação do Ibap, as Flotas do Paru e do Iriri receberiam, respectivamente, cerca de R$ 2,1 milhões e R$ 990 mil ao ano[35].
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[32] Ideflor. 2012. Plano Anual de Outorga Florestal do Estado do Pará. Disponível em: http://www.ideflor.pa.gov.br/file/Plano%20Anual%20de%20Outorga%20Florestal%20do%20Estado%20do%20Par_%20%202013_1.pdf. Acesso em: 04 jan. 2014.
[33] As estimativas para a Flota do Paru consideram os Contratos de Concessão Florestal da Flota do Paru (Disponível em: http://www.ideflor.pa.gov.br/area_concessao.php?id_post_concessao=1. Acesso em: 10 abr. 2014) e o Edital de Concessão da Flota do Paru para o Lote II, com destaque para o anexo “Potencial de produção estimado para as UMF da Flota Paru” (Disponível em: http://www.ideflor.pa.gov.br/area_concessao.php?id_post_concessao=3. Acesso em: 09 abr. 2014).
[34] Consideramos a área total de manejo de 200 mil hectares, prevista no Paof 2013. A estimativa da produtividade por hectare seguiu o padrão estabelecido no art. 2º, V, b, da Instrução Normativa n°. 004, de 23 de setembro de 2013, considerando, para fins de Área efetiva de produção florestal anual, a retirada de área referente a Reserva absoluta (5%), e as estimativas de áreas de preservação permanente (12%) e as antropizadas (0%). Além disso, consideramos os mesmos valores aplicados na Flota do Paru para calcular o volume por hectare e preço da madeira, distribuído em quatro categorias de valor.
[35] Todos os preços e valores estabelecidos no contrato de concessão florestal serão corrigidos anualmente pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA/IBGE) ou por outro índice que vier a substituí-lo, a ser publicado pelo Ideflor.
♦ Uso Público
A falta de infraestrutura adequada para o uso público, como centro de visitantes, trilhas, atrações para recreação, entre outros, é um problema comum às UCs brasileiras. Por essa razão, em 2008, a arrecadação dos parques nacionais abertos à visitação, incluindo recursos de ingressos e concessões de serviços, foi de apenas R$ 18,7 milhões (Medeiros et al., 2011). Além disso, cerca de 85% da arrecadação com a cobrança de ingressos nos parques nacionais está concentrada nos Parques Nacionais do Iguaçu, da Tijuca e de Brasília (Fundo Vale, 2012).
O turismo pode ser uma oportunidade para financiar a conservação, dinamizar a economia regional e aproximar a sociedade da gestão de UCs (Fundo Vale, 2012). As melhores referências de turismo em parques no mundo contam com parcerias de empresas privadas. O Parque Nacional da Serra dos Órgãos, por exemplo, localizado em Teresópolis/RJ, tem contratos de concessão com empresas privadas envolvendo variados serviços: cobrança de ingressos, estacionamentos, áreas de camping e abrigos de montanha. Na visão do coordenador de uso público da UC[36], a concessão permitiu ganhos, como a operação profissional dos abrigos de montanha, a melhoria da qualidade da experiência do visitante, a manutenção constante de algumas estruturas, entre outros. Em 2013, o número de visitantes foi de 130 mil e a arrecadação foi de cerca de R$ 1,1 milhão, sendo entre 60% e 70% provenientes de ingressos.
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[36] Contato por e-mail com o coordenador de uso público do Parque Nacional da Serra dos Órgãos Leonardo Boquimpani de Freitas.
Segundo o TCU, os parques da Amazônia pouco desenvolvem atividades de uso público (visitação, turismo, recreação e educação ambiental), um dos seus principais objetivos. Além do difícil acesso e escassos recursos de locomoção, a estrutura de visitação é ínfima. No Pará, apenas o Peut conta com infraestrutura e atividades de uso público regulamentadas. O parque recebeu aproximadamente 38 mil visitantes em 2012 (Sema, 2013). Os outros dois parques estaduais com potencial de visitação, o de Serra das Andorinhas (Pesam) e o de Monte Alegre (Pema), também recebem visitantes, mas com pouco controle e sem infraestrutura instalada. Alguns estudos revelam o aumento contínuo do número de visitantes a esses sítios, porém a falta de controle ocasiona consequências negativas, tais como a pichação e depredação intencional das pinturas rupestres do Pema (Pereira, 2012).
Além dos impactos positivos na gestão e arrecadação da própria UC, a visitação pública gera impactos regionais consideráveis. Para estimá-los, usamos o método Money Genera tion Model (MGM) atualizado para a realidade brasileira segundo o estudo Contribuição das Unidades de Conservação Brasileiras para a Economia Nacional (Medeiros et al., 2011)[37]. O MGM determina os benefícios gerados à economia local pelos gastos dos visitantes nas visitas às UCs e entorno. Aplicado ao Peut, identificamos que o impacto econômico local da visitação varia de R$ 2,8 milhões/ano, num cenário pessimista, a R$ 3,2 milhões/ano, num cenário otimista. Com os investimentos previstos para o Peut, o impacto econômico da visitação deverá aumentar exponencialmente. Se houvesse investimentos em infraestrutura e fomento e regulamentação da visitação, o Pema e o Pesam gerariam maior benefício à economia local, assim como previsto para o Peut. É importante destacar que os benefícios para a economia local também contribuem diretamente para a consolidação da UC, pois agregam valor à sua existência e aproximam a sociedade da sua gestão.
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[37] A metodologia MGM visa determinar os benefícios dos gastos realizados pelos visitantes de uma UC para a economia local. A fórmula para o cálculo dos benefícios é: Impacto econômico = Número de visitantes * Média de gastos por visitante * Multiplicador. Os multiplicadores variam de 1 a 2 e consideram as características da localidade onde a UC está inserida. Elas se dividem em quatro categorias: regiões rurais (até 50 mil habitantes), pequenas localidades (acima de 50 mil até 500 mil habitantes), grandes localidades (usualmente entre 500 mil e 1 milhão de habitantes) e capitais/centros urbanos (acima de 1 milhão). O valor do multiplicador também varia de acordo com dois cenários: um conservador e outro otimista. Os gastos de cada visitante variam de acordo com a categoria de localidade, sendo a média de gastos para: i) as regiões rurais: R$ 40; ii) pequenas localidades: R$ 50; iii) grandes localidades: R$ 72,6; e iv) grandes centros/capitais: R$ 107,4 (Medeiros et al., 2011).
Bens apreendidos e arrecadação de multas
A fiscalização é essencial para conter os ilícitos nas UCs. A fiscalização seguida da aplicação e arrecadação de multas e a apreensão de bens ilegais pode ter duplo efeito: inibir os infratores e gerar receitas para a Sema e UCs. Como exemplo do retorno financeiro da apreensão de bens ilegais, em 2008 e 2009 a Sema conseguiu arrecadar R$ 9,8 milhões com o leilão de madeira apreendida (Figura 4)[38].
Figura 4. Custo e valores arrecadados com madeira apreendida pela Sema/PA em 2008 e 2009.
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[38] Informação cedida pela Diretoria de Fiscalização da Sema em 2012 por comunicação verbal.
Em 2012, a Sema apreendeu cerca de 1.700 metros cúbicos de madeira serrada e 7.651 metros cúbicos de madeira em tora fora de UCs[39]. Já em 2013, a apreensão de madeira serrada somou cerca de 1.070 metros cúbicos, e a de madeira em tora, cerca de 2.673 metros cúbicos[40]. Se a madeira apreendida fosse leiloada, parte do valor poderia ser destinado à consolidação de UCs. Os valores arrecadados com os leilões da madeira apreendida em 2012 e 2013 totalizariam no mínimo R$ 2,5 milhões[41] para a madeira em tora e R$ 2,5 milhões para a madeira serrada. Se metade do valor fosse destinado às UCs, essas receberiam R$ 2,5 milhões para os anos de 2012 e 2013. Se somados os valores referentes à madeira apreendida pelo Ibama, conforme mecanismo de cooperação operacionalizado entre 2008 e 2009, a arrecadação seria certamente maior, porém os dados de apreensão não foram disponibilizados pela instituição (Quadro 5). Outra estratégia seria destinar os recursos arrecadados nos leilões de bens apreendidos a um fundo patrimonial privado (fundo fiduciário) para investimentos em fiscalização e conservação, com um componente específico para a implementação de UCs.
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[39] Não houve apreensão de madeira ilegal no interior de UCs feita pela Sema/PA.
[40] Informação cedida pela Diretoria de Fiscalização da Sema/ PA em comunicação por e-mail.
[41] Para o cálculo do valor potencial de arrecadação utilizamos o Boletim de Preços de Madeira na Amazônia de julho de 2010 (Guimarães et al., 2010), disponível em: https://imazon.org.br/publicacoes/boletim-de-precos-de-madeira-em-tora-na-amazonia-julho-2010/. Consideramos os valores médios das praças de exploração madeireira do Pará para as madeiras de alto (R$ 405/m³ de tora e R$ 1.638/m³ de madeira serrada), médio (R$ 244/m³ de tora e R$ 919/m³ de madeira serrada) e baixo valor (R$ 185/m³ de tora e R$ 713/m³ de madeira serrada).
Com relação à exploração madeireira ilegal no interior das UCs, o relatório do Imazon Trans parência do Manejo Florestal para o período de 2011 e 2012 aponta focos de exploração ilegal na Flota do Trombetas (cerca de 345 hectares) e na APA do Lago do Tucuruí (cerca de 51 hectares) (Monteiro et al., 2013). Se a produção fosse apreendida e leiloada, seria arrecadado no mínimo R$ 1,3 milhão para a Flota do Trombetas (madeira em tora) e R$ 196 mil (madeira em tora) para a APA do Lago de Tucuruí. Esses valores poderiam ser convertidos diretamente para a proteção e implementação dessas UCs.
Ademais, o pagamento de multas também poderia ser destinado à gestão dessas áreas de maneira a compensar o impacto ambiental causado pela infração. Não tivemos acesso aos dados de multas aplicadas e seus respectivos valores pela Sema/PA, porém apresentamos os dados do Ibama, que atua em nível federal, para exemplificar tal potencial de arrecadação. Em 2012, o Ibama aplicou R$ 1,9 bilhão de multas na Amazônia, mas arrecadou somente R$ 81,6 milhões, o equivalente a 4% de adimplência (Reuters, 2014). Como aproximadamente 30% das multas aplicadas na Amazônia estão no Pará, cerca de R$ 570 milhões deixaram de ser arrecadados e, portanto, investidos na conservação e proteção ambiental do estado.
Quadro 5. Potencial de arrecadação por apreensão de madeira ilegal no Estado do Pará.
ICMS Verde
O ICMS Verde é um instrumento de incentivo econômico que pode favorecer a criação e manutenção de UCs. Ele foi instituído pela Lei Estadual nº. 7.638 (julho de 2012) e regulamentado pelo Decreto nº. 775 e Portaria da Sema nº. 1.562 (ambos em junho de 2013), que definiram os critérios referentes à distribuição do ICMS Verde no Pará. Para a realização do repasse, o município deverá ter, no mínimo, Conselho Municipal de Meio Ambiente, órgão público administrativo executor da Política Municipal de Meio Ambiente e instrumento de política pública necessário à execução da política ambiental.
O percentual destinado ao ICMS Verde no Estado é de 8% e será aplicado de forma anual e progressiva. Os critérios e indicadores de distribuição do ICMS Verde são compostos pelos seguintes requisitos: 25% do valor total do repasse considera a proporção do território ocupada por Áreas Protegidas e especiais; 25% considera a performance na redução do desmatamento, com um subcritério relativo à cobertura florestal original; e os 50% restantes consideram a proporção de área já inserida no Cadastro Ambiental Rural (CAR) em relação à área cadastrável do município.
Estima-se que em 2014 os municípios paraenses receberão ao todo R$ 35 milhões[42]. Em 2016, esse valor poderá chegar a R$ 140 milhões. Como se trata de um recurso municipal, apenas recolhido e distribuído pelo estado, não é possível vincular a sua destinação. Entretanto, o Decreto do ICMS Verde prevê a evolução dos critérios atuais para indicadores de qualidade ambiental de modo a favorecer os municípios que mais investirem na proteção e qualidade ambiental. No caso das UCs, sugerimos que, além da área total ocupada por UCs nos munícipios, sejam considerados critérios qualitativos, isto é, relacionados à gestão dessas áreas, como a existência e implementação do plano de manejo das unidades, conselho gestor estabelecido e ativo, entre outros.
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[42] Valor considera o ano base de 2012. Valor repassado pelo coordenador de produção sustentável do Programa Municípios Verdes.
Quadro 6. Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação Florestal (REDD+) na Calha
Norte.
Sistema de gestão para Unidades de Conservação estaduais do Pará
Além de garantir os recursos financeiros mínimos, é igualmente importante adotar uma estrutura de gestão que assegure agilidade e eficácia à alocação desses valores. Por essa razão, sugerimos algumas diretrizes para a estrutura de gestão de UCs no Pará baseadas em modelos bem-sucedidos (Quadro 7).
Quadro 7. Diretrizes para o aprimoramento da estrutura de gestão de UCs no Estado do Pará.
Quadro 7. (continuação)
Quadro 7. (continuação)
♦ Institucionalidade
Entidade dedicada à gestão de UCs. Na atual estrutura de gestão de UCs no Pará, a agenda de Áreas Protegidas concorre com outras agendas consideradas prioritárias, como é o caso do controle ambiental. Nesse caso, os investimentos em UCs são preteridos, o que compromete a consolidação dessas áreas. Nesse sentido, apoiamos a criação do Ibap, com equipe, infraestrutura e orçamentos próprios e autonomia financeira que amplie a efetividade de gestão das UCs do Pará.
A implementação do novo órgão gestor deverá promover uma nova cultura institucional orientada para resultados e voltada para a valorização e formação profissional dos gestores e servidores em geral. Além disso, é importante que a nova estrutura estimule parcerias com a sociedade civil para reforçar a gestão das UCs e engajar e responsabilizar a sociedade na defesa e proteção das UCs.
♦ Funcionários
É imprescindível assegurar um número mínimo de funcionários lotados nas UCs. A infraestrutura dessas áreas é geralmente precária, o que resulta em alta rotatividade ou ausência de servidores. Portanto, pensando numa estrutura de gestão integrada, estimamos 72 funcionários lotados nessas áreas ou em suas proximidades, o que deve ocorrer paralelamente à instalação de infraestrutura mínima para abrigá-los e subsidiar a gestão.
♦ Gestão integrada
Gestão de blocos de UCs. As UCs do Pará foram criadas em blocos contíguos, por isso recomendamos a gestão integrada dessas áreas, respeitadas as diferentes categorias de manejo e objetivos de conservação. A gestão em blocos é um instrumento de planejamento territorial que otimiza recursos, compatibiliza a implementação dos planos de manejo e ainda pode ampliar a participação social no seu exercício.
A integração dos instrumentos de gestão das UCs pode ocorrer de diversas formas e variar quanto ao grau de integração e à abrangência de sua atuação. Em todos os casos, entretanto, o objetivo central é a otimização dos recursos disponíveis e a busca do melhor resultado de conservação para o conjunto das UCs geridas. A título de exemplo, as APAs criadas em conjunto com os PEs (de Monte Alegre, do Utinga, Serra das Andorinhas) não deveriam ser geridas separadamente dos parques, já que a sua criação objetivou justamente a institucionalização da zona de amortecimento dos parques e, portanto, trata-se de um único objeto de gestão. Ao encarar dessa forma, os programas de manejo das duas unidades devem ser tratados como peças que se complementam. A gestão integrada de UCs pode ser complementar à cogestão e outras formas de apoio à gestão pública.
Além das UCs, é importante compartilhar ações com outras Áreas Protegidas do território, como UCs federais, Terras Indígenas e Territórios Quilombolas. Este formato promove maior participação na gestão e facilita ações e resultados de conservação ao considerar a escala da paisagem. Uma das ferramentas sugeridas pelo Snuc para a gestão integrada de Áreas Protegidas é o estabelecimento de mosaicos. A exemplo disso, há o Mosaico do Baixo Rio Negro, reconhecido em 2010 pelo Ministério do Meio Ambiente (MMA), que conta com 11 UCs federais, estaduais e municipais, as quais compartilham ações de educação ambiental, ordenamento territorial e comunicação.
♦ Gestão compartilhada e participativa
Aumentar a capacidade de planejamento e operação. A execução financeira do POA da Diap é baixa e reflete a fragilidade da estrutura de gestão de UCs no Pará. Em 2012, por exemplo, apenas 13% do POA foi executado, o que indica problemas de gestão e planejamento. Para melhorar a eficiência e eficácia da gestão de UCs, sugerimos a ampliação de parcerias como alternativa de suplemento/ampliação da capacidade do estado. Um exemplo é o Consórcio Calha Norte, que agrega instituições com diferentes expertises e tem catalisado a consolidação das UCs da Calha Norte. O consórcio amplia o orçamento destinado às UCs e confere maior planejamento da execução dos programas de manejo. Outra opção é a gestão de UCs por Organizações Sociais, o que conferiria maior autonomia e orçamento à consolidação dessas áreas.
Além de arranjos como o do Consórcio Calha Norte, outra opção é a adoção de modelos de cogestão de UCs através de parcerias com ONGs, o que pode incluir Oscips e Organizações Sociais. Esses arranjos de cogestão podem ser mais abrangentes ou mais restritos, a depender das condições próprias de cada UC ou bloco de UCs. Isto é, pode ser concedida a gestão de um ou mais programas de manejo ou de toda a UC.
Maior envolvimento do poder público local. O ICMS verde pode ser dirigido de maneira qualitativa e estimular a participação do município na gestão das UCs localizadas em seus limites.
♦ Instituição da política estadual de UCs
As UCs do Pará detêm especificidades que exigem um marco legal próprio, capaz de ampliar o leque de instrumentos de gestão disponíveis para o órgão gestor. A edição de uma lei estadual que institua e regulamente o Sistema Estadual de UCs (Seuc), associada à criação de um órgão gestor com autonomia administrativa, criará condições para avanços mais consistentes na consolidação das UCs estaduais.
A política estadual de UCs do Pará deverá estabelecer critérios e normas para a criação, implantação e gestão das UCs estaduais do estado. Também caberá a essa política: i) assegurar que o conjunto de UCs represente amostras significativas e viáveis da biodiversidade do Pará; ii) garantir o envolvimento da população local na gestão das UCs; iii) fomentar e buscar a cooperação e parcerias entre as esferas governamentais, não governamentais e sociedade civil para o desenvolvimento de ações prioritárias à consolidação das UCs; e iv) garantir a sustentabilidade ambiental e econômica das UCs.
♦ Mecanismo financeiro
Melhorar operacionalização dos recursos. O Fema não é solução eficiente. Um arranjo em parceria com o Funbio ou arranjos similares com outras instituições podem conferir maior agilidade na alocação de recursos às UCs – vide experiência do Fundo da Mata Atlântica (FMA) no Rio de Janeiro. No entanto, a contratação direta pelas empresas, por meio de instituição credenciada, deve ser regulamentada pelo estado mediante decreto e instrução normativa. Esse modelo viabiliza a cobrança e recebimento dos recursos da compensação ambiental e contratação dos serviços, que podem ser realizados por pessoa física, jurídica ou ONGs parceiras.
Planejar uso dos recursos. Recomendamos a elaboração de um plano estadual que determine metas e prazos para a consolidação das UCs estaduais e que seja utilizado como instrumento para regular a atuação do órgão gestor estadual e os termos de parcerias ou contratos com as organizações parceiras e cogestoras.
Transparência da execução financeira dos recursos. Ainda sugerimos ampliar o controle público e a transparência da execução financeira dos recursos da compensação ambiental através da instalação de um sistema estadual de UCs ou de uma câmara técnica permanente no Conselho Estadual de Meio Ambiente. Essa instância seria responsável pelo acompanhamento do plano de metas e prestação de contas à sociedade.
Diversificação de fontes. É importante diversificar as fontes de receitas do sistema estadual de UCs, especialmente com a abertura de processos de concessão de serviços associados ao uso público, o que pode incluir arranjos de parceiras público-privadas como forma de ampliar a alocação de recursos e incentivar o envolvimento do setor privado na gestão das UCs.
Anexos
Anexo 1. Instrumentos de gestão e número de funcionários das Unidades de Conservação estaduais do Pará.*
* UCs com os mesmos números compartilham os mesmos funcionários.
Anexo 2. Situação fundiária das Unidades de Conservação estaduais do Pará.
