Resumo
Em geral, as Unidades de Conservação (UCs) têm sido uma das medidas mais eficazes contra o desmatamento na Amazônia e, consequentemente, para a redução de emissões de gases de efeito estufa (GEE). Mas, algumas delas se encontram em situação crítica de desmatamento. Geralmente, essas áreas apresentam ocupações irregulares e estão em regiões de influência de grandes obras de infraestrutura, como rodovias e hidrelétricas, e estão vulneráveis por causa da fiscalização ineficiente. Cientes destes problemas, recentemente órgãos de fiscalização como o Tribunal de Contas da União (TCU) e o Ministério Público Federal (MPF) demandaram a implementação das UCs no país e, especialmente, na Amazônia.
Para contribuir com essas iniciativas, apresentamos as 50 UCs críticas em desmatamento que deveriam ser prioritárias para as ações de implementação, sobretudo de regularização fundiária – ou seja, a retirada de ocupantes irregulares e a indenização e reassentamento daqueles que tiverem esse direito. Essas áreas críticas concentraram 96% do desmatamento ocorrido em UCs da Amazônia no período de agosto de 2012 a julho de 2014. Sete das dez áreas mais desmatadas e que respondem por 81% do desmatamento nas áreas críticas sofrem com o baixo grau de implementação de acordo com dados do TCU (ou seja, faltam planos de manejo, conselho gestor, recursos humanos e financeiros suficientes).
O sucesso das UCs contra o desmatamento e como base para o desenvolvimento local (turismo, extração de madeira sustentável) depende de investimentos. O governo deve fazer um plano de longo prazo que considere os recursos necessários e as ações prioritárias. O foco inicial dessas ações deve ser as áreas críticas de desmatamento, mais pressionadas (em torno de projetos que atraem imigrantes como hidrelétricas e o asfaltamento de estradas) e vulneráveis por causa de ocupações irregulares. Para garantir a integridade dessas áreas, recomendamos: punir todos os crimes associados ao desmatamento ilegal, que resultam em confisco de bens e penas maiores; retirar ocupantes não tradicionais das UCs em que sua permanência não é permitida; e retomar terras públicas fora das UCs para os reassentamentos necessários.
Introdução
As Unidades de Conservação (UCs) têm sido uma das medidas mais eficazes contra o desmatamento na Amazônia e, consequentemente, para a redução de emissões de gases de efeito estufa (GEE). A criação de 485 mil quilômetros quadrados de Áreas Protegidas (Unidades de Conservação e Terras Indígenas) na região entre 2003 e 2006 ajudou a reduzir em 37% a taxa de desmatamento nesse período (Soares-Filho et al, 2010); e o Brasil reduziu em 38% as emissões de GEE entre 2005 e 2012 (SEEG/OC, 2014). Apesar dos benefícios dessas áreas, algumas se encontram em situação crítica de desmatamento (Martins et al, 2012). Em geral, as UCs críticas estão na área de influência de grandes obras de infraestrutura, como rodovias e hidrelétricas (Araújo et al, 2013). Tanto as obras em curso como as planejadas implicam em grande fluxo migratório para a região, melhoria ou expectativa de melhoria no escoamento da produção local e valorização das terras em seu entorno.
Nesse contexto, o acesso facilitado às UCs e uma fiscalização ineficiente permitem a exploração ilegal de seus recursos e até mesmo a apropriação de suas terras. A existência de ocupantes com ou sem título dentro de UCs que não permitem imóveis privados em seu interior causa conflitos quanto ao uso de recursos, o que pode levar à degradação ambiental e à perda de sua finalidade. E a demora na retirada desses ocupantes gera a expectativa de que o governo revogue ou reduza UCs para permitir sua permanência ou que, no mínimo, pague indenização ou os inclua em assentamentos da reforma agrária (Araújo & Barreto, 2015). Essa situação estimula novas ocupações. Pesquisas indicam que as UCs com conflitos fundiários são menos eficazes no combate ao desmatamento (Nolte et al, 2013).
Cientes destes problemas, recentemente órgãos de fiscalização como o Tribunal de Contas da União (TCU) e o Ministério Público Federal (MPF) demandaram a implementação das UCs no país e, especialmente, na Amazônia. No final de 2013, o TCU realizou um diagnóstico da gestão e da governança de UCs no bioma Amazônia e constatou que apenas 4% das UCs apresentavam alto grau de implementação (TCU, 2013). Isso porque poucas apresentavam plano de manejo, conselho gestor, recursos humanos e financeiros suficientes; e poucas tinham os usos definidos pela legislação implementados, como concessão florestal e turismo.
Entre os fatores que impedem que as UCs atinjam seus objetivos está a falta de regularização fundiária. O Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) informou ao TCU que existiriam 5,4 milhões de hectares de terras privadas dentro de UCs federais no Brasil para desapropriar a um custo de R$7,1 bilhões (TCU, 2013). Na Amazônia, seriam 3 milhões de hectares a um custo de desapropriação de R$2,3 bilhões. Com base nesses números, o TCU estimou que o governo federal demoraria 102 anos para concluir a regularização fundiária das UCs federais se mantivesse o ritmo insuficiente de investimento apresentado entre 2009 e 2012. Para garantir a conservação das UCs no bioma Amazônia, o TCU e os Tribunais de Conta dos Estados (TCEs) demandaram que os governos apresentassem planos de ação para sua implementação. Esses órgãos devem acompanhar a implementação das UCs a partir de 14 indicadores (Anexo). Em 2014, o MPF lançou uma campanha nacional em prol da regularização fundiária das UCs e um manual de atuação para orientar os procuradores da República a acompanhar a implementação das UCs e a impulsionar seu processo de regularização fundiária (PGR, 2014). Para contribuir com essas iniciativas, apresentamos as UCs críticas em desmatamento que deveriam ser prioritárias para as ações de implementação, sobretudo de regularização fundiária.
As áreas criticas
Entre agosto de 2012 e julho de 2014, 1.531.000 hectares foram desmatados na Amazônia, sendo que 158.400 hectares ou 10% ocorreram em 160 UCs[1]. Destas, 50 UCs em oito estados concentraram 96% do desmatamento (Figuras 1 e 2), dos quais 87% ocorreram em apenas dois estados: Pará (48%) e Rondônia (39%).
Segundo o TCU, a implementação foi baixa (46%) ou média (46%) na maioria das UCs críticas. O baixo grau de implementação predomina entre as dez UCs mais desmatadas (7/10), que respondem por 81% do desmatamento nas áreas críticas (Figura 2). Apenas 8% das 50 UCs críticas apresentaram um alto grau de implementação.
Dentre as 50 UCs críticas, aquelas sob gestão estadual foram as mais desmatadas, com 101.611 hectares ou 67%. Contudo, no Pará, as UCs federais foram mais desmatadas que as estaduais, enquanto que em Rondônia observamos o contrário (Figura 3). O Estado de Rondônia destaca-se por reduzir e revogar UCs para legalizar e promover ocupações e permitir a construção de hidrelétricas (Araújo & Barreto, 2010). Estes dados indicam que tanto os órgãos estaduais quanto os federais devem melhorar a gestão das UCs, priorizando as mais desmatadas.
_________________________________
[1] Projeto Prodes – Monitoramento da Floresta Amazônica por Satélite, do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe). Disponível em: <http://www.dpi.inpe.br/prodesdigital/prodesuc.php>.
Figura 1. As 50 Unidades de Conservação com maior desmatamento na Amazônia entre 2012 e 2014
Figura 2. Distribuição do desmatamento entre 2012 e 2014 nas 50 Unidades de Conservação críticas da Amazônia
Figura 3. Área desmatada entre 2012 e 2014 nas 50 Unidades de Conservação críticas da Amazônia, por estado e esfera de gestão
As UCs do grupo de uso sustentável apresentaram 95% do total desmatado entre as UCs críticas. A Área de Proteção Ambiental (APA) foi a categoria mais desmatada, com 43% do total (Figura 4). Essa categoria de UC permite a presença de imóveis privados, mas isso não significa que o desmatamento ocorrido nessas áreas tenha sido autorizado.
Depois das APAs, as Florestas Nacionais (Flonas) e as Reservas Extrativistas (Resex) foram as mais desmatadas, com 19% e 15%, respectivamente. As Flonas e as Florestas Estaduais (Flota) permitem a exploração sustentável de florestas nativas. Contudo, segundo o TCU, a maioria das Flonas e Flotas da Amazônia ainda não está sendo usada para tais fins por meio de concessões.
As Resexs, por sua vez, têm como objetivos básicos proteger os meios de vida e a cultura de populações extrativistas tradicionais e assegurar o uso sustentável dos recursos naturais da unidade. Entretanto, o TCU constatou que as Resex da Amazônia apresentam baixa implementação dos Acordos de Gestão, instrumento estabelecido para possibilitar à população residente nas UCs o acesso e uso dos recursos naturais extrativistas. Apesar de essas categorias de UC permitirem apenas a ocupação por populações tradicionais[2], como ribeirinhos e caiçaras, elas sofrem com exploração madeireira e ocupações ilegais.
A área desmatada de algumas UCs pode parecer pequena à primeira vista, com valores menores que 300 hectares. Porém, quando consideramos o percentual desmatado em relação ao tamanho da UC, a perda pode ser bem significativa, como ocorreu na Flota Araras, que teve 25% de seu território desmatado no período analisado (Ver Figura 2). Nesses casos, o combate ao desmatamento é ainda mais urgente.
_________________________________
[2] Povos e comunidades tradicionais são grupos culturalmente diferenciados e que se reconhecem como tais, que possuem formas próprias de organização social, que ocupam e usam territórios e recursos naturais como condição para sua reprodução cultural, social, religiosa, ancestral e econômica, utilizando conhecimentos, inovações e práticas gerados e transmitidos pela tradição. Definição do art. 3º do Decreto nº. 6.040/2007, que instituiu a Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais.
Figura 4. Área desmatada nas 50 Unidades de Conservação críticas, por categoria de proteção e por estado
Recomendações
O sucesso das UCs contra o desmatamento e como base para o desenvolvimento local (turismo, extração de madeira sustentável) depende de investimentos. O governo deve fazer um plano de longo prazo que considere os recursos necessários e as ações prioritárias. Embora o governo federal tenha reduzido em 72% os gastos do Plano de Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAM) (Infoamazonia, 2015), existem várias fontes de recursos para investir nas UCs, como compensação ambiental, cobrança eficaz de multas e do Imposto Sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) e venda de terras públicas, conforme destacam Araújo e Barreto (2015). O governo deve focar as ações nas áreas críticas de desmatamento, que são as mais mais pressionadas (em torno de projetos que atraem imigrantes como hidrelétricas e o asfaltamento de estradas) e vulneráveis por causa de ocupações irregulares. Para garantir a integridade dessas áreas, recomendamos:
Punir todos os crimes associados ao desmatamento ilegal. Além de melhorar a fiscalização ambiental (multas, embargos, confisco de bens), é necessário processar os desmatadores ilegais por outros crimes associados como ocupação de terras públicas, formação de quadrilha, sonegação fiscal e lavagem de dinheiro, como foi feito recentemente no oeste do Pará, na Operação Castanheira (MPF, 2014). As penas cumulativas destes crimes resultam em perdas financeiras significativas e em prisões por vários anos com maior potencial de dissuasão do que as penas por crimes ambientais, que são mais brandas. Mas, a investigação de crimes associados ao desmatamento requer que o Ibama, Polícia Federal, Receita Federal e MPF trabalhem em cooperação.
Retirar ocupantes não tradicionais das UCs em que sua permanência não é permitida, como Flona, Resex e Rebio. Segundo o Superior Tribunal de Justiça (STJ)[3], quem ocupa terra pública, ainda que de boa fé, não tem direito à indenização pelos investimentos que realizou nas áreas. A adoção desta interpretação pelos gestores das UCs pouparia recursos de indenizações indevidas. No caso de ocupantes que têm direito legítimo à indenização por benfeitorias, é preciso descontar desta as multas ambientais aplicadas por desmatamento e exploração de madeira ilegal, bem como os custos de recuperação de áreas degradadas.
Retomar terras públicas fora das Unidades de Conservação. A retomada de terras griladas (com títulos falsos) fora das UCs, especialmente daquelas já desmatadas, aumentaria a disponibilidade de terras para o reassentamento de ocupantes não tradicionais das UCs com perfil de cliente da reforma agrária. Para agilizar, os órgãos fundiários devem cancelar os títulos falsos pela via administrativa, mais célere que a judicial (Araújo & Barreto, 2015).
_________________________________
[3] Ver decisões de 2008 e 2009 em recurso especial (Resp): REsp 863.939 – RJ (DJe 24.11.2008) e REsp 945.055 – DF (DJe 20.08.2009).
Anexo
Indicadores de implementação e gestão de Unidades de Conservação
Quadro 1. Indicadores de implementação e gestão criados pelo Tribunal de Contas da União – TCU
