Elis Araújo* e Paulo Barreto
Aproximadamente 42% da Amazônia Legal são Áreas Protegidas na forma de UCs (Unidades de Conservação) e TIs (Terras Indígenas). A criação dessas áreas tem sido uma medida efetiva para a redução do desmatamento na região. Contudo, existem iniciativas formais para reduzi-las em tamanho ou em grau de proteção. Neste O Estado da Amazônia analisamos 37 dessas iniciativas que abrangem 48 Áreas Protegidas. Para garantir a integridade das Áreas Protegidas da Amazônia, recomendamos punir rapidamente os crimes ambientais; consolidar esses espaços promovendo atividades econômicas sustentáveis e sua regularização fundiária; e utilizar o rigor técnico e legal para eventuais alterações.
Na Amazônia brasileira, a criação de Áreas Protegidas tem sido uma das principais medidas dos governos estaduais e federal para assegurar a proteção da biodiversidade, de extraordinárias paisagens naturais e de populações indígenas e tradicionais. Em geral, essas áreas têm evitado o desmatamento[1]. Contudo, o aumento de Áreas Protegidas e da fiscalização contra as atividades ilegais tem levado políticos, ocupantes ou pretendentes a proporem formalmente sua extinção, redução ou mudança de categoria de UC. Avaliamos 37 dessas iniciativas que abrangem 48 Áreas Protegidas da Amazônia a fim de aprender lições sobre como assegurar sua integridade[2].
Noventa e dois por cento das Áreas Protegidas analisadas sofriam algum tipo de ameaça, sendo as mais comuns: posse (81%); exploração madeireira (46%); obra de infraestrutura (46%); e exploração mineral (27%). Em 19% dos casos encontramos sobreposição com Assentamentos do Incra (Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária). Apenas duas Áreas Protegidas tinham situação fundiária totalmente regularizada, e dentre as 41 UCs estudadas, 29 não possuíam conselho e 35 não possuíam plano de manejo.
Os procedimentos para criar ou alterar UCs e TIs são distintos. As UCs são criadas pela União, Estados e Municípios[3] por meio de lei ou decreto[4]. A Constituição Federal e a Lei do Snuc (Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza) exigem lei para suprimir as UCs[5]. Porém, outros tipos de alteração são controversos. A Constituição Federal diz que a alteração de UCs também exigiria lei. Enquanto que o Snuc (Lei 9.985/2000) admite o uso de decreto para alteração de UCs criadas por esse mesmo instrumento, em dois casos: mudança de grupo de uso sustentável para proteção integral (art. 22, § 5º); e ampliação de limites de UC (art. 22, § 6º)[6].
A Lei do Snuc exige a realização de estudos técnicos e consulta pública nos casos de criação de UC e de mudança de grupo de UC de uso sustentável para proteção integral[7]. Todavia, essa lei é omissa quanto aos demais casos de alteração, quais sejam: desafetação, redução, mudança de grupo de proteção integral para uso sustentável e mudança de categoria de UC dentro de cada grupo. Essa omissão deve ser resolvida utilizando-se a analogia e os princípios do direito administrativo e ambiental[8], dentre os quais: os princípios da motivação e da publicidade; e os princípios democrático e da precaução[9]. Assim, tanto a criação como a alteração de limite (desafetação, redução e ampliação), de grupo ou de categoria de UC deveriam ser precedidas de estudos técnicos e consulta pública.
As TIs, por sua vez, segundo a Constituição Federal, devem ser demarcadas pela União uma vez que seja constatada em estudos antropológicos coordenados pela Funai (Fundação Nacional do Índio) a ocupação tradicional por populações indígenas[10]. A alteração de TIs só seria possível a partir de outro estudo antropológico, contrário ao da Funai e apto a demonstrar a ausência de ocupação tradicional das terras, no curso do processo demarcatório; ou, ainda, após o decreto homologatório se as terras fossem abandonadas espontânea e definitivamente, hipótese em que as áreas continuariam sob posse e domínio pleno da União[11].
Entre novembro de 2008 e novembro de 2009, identificamos 37 propostas formais para alterar 48 Áreas Protegidas da Amazônia: 25 UCs estaduais, 16 UCs federais e 7 TIs (Figura 1). Essas UCs e TIs originalmente somavam 386.490 km2, em seis Estados da Amazônia. Projetos legislativos (leis ou decretos já publicados ou projetos de lei ou decreto em tramitação) foram o tipo de proposta de alteração mais frequente (69%) seguidopelo ZSEE (Zoneamento Socioeconômico-Ecológico) do Estado de Rondônia, ação judicial, decreto executivo e portaria (Tabela 1). Até 15 de julho de 2010, vinte e quatro propostas (65% do total) foram concluídas e 13 estavam inconclusas. Dos casos concluídos[12], 7% resultaram na manutenção do tamanho original das Áreas Protegidas (114.124 km2); enquanto 93% resultaram na supressão de 49.506 km2 (Tabela 2).
A manutenção dos limites originais de Áreas Protegidas ocorreu via Judiciário em ações que contestavam a demarcação de duas TIs já homologadas: TI Yanomami e TI Raposa Serra do Sol[13]. Essas TIs despertavam interesses minerários e agropecuários.
Os projetos legislativos transformados em leis foram a principal forma de supressão de Áreas Protegidas, pois atingiram 22.601 km2 ou 46% da área total suprimida. Oitenta e dois por cento desses projetos legislativos eram estaduais. Em Rondônia e Mato Grosso, as supressões foram motivadas por: títulos de posse ou propriedade anteriores à criação da UC e projetos de infraestrutura, como a construção de estrada (PE (Parque Estadual) Guajará-Mirim) e de pequenas centrais hidrelétricas (PE Cristalino). Entretanto, destacamos que a redução do PE do Xingu, em Mato Grosso, ocorreu para a implantação de um projeto agropecuário no município de Santa Cruz do Xingu, com o consentimento da população. No Tocantins, o governo do Estado propôs à Assembléia Legislativa a redução da Área de Proteção Ambiental (APA) Leandro (ou Ilha do Bananal/Cantão), alegando ineficiência do aparelho estatal para sua fiscalização e atendimento às solicitações de líderes dos municípios envolvidos[14].
Em âmbito federal, houve dois casos de projeto legislativo alterador de UC. Senadores e Deputados Federais reduziram a Flona (Floresta Nacional) de Roraima e a Flona Bom Futuro por meio de lei de conversão de medida provisória[15]. O motivo da redução da Flona Roraima foi sua sobreposição com a TI Yanomami (95% de sobreposição). Entretanto, aproveitou-se a oportunidade para excluir 910 km2 de áreas ilegalmente destinadas a assentamentos pelo Incra (3% da área da Flona Roraima)[16]. Como compensação, o Incra doou cerca de 750 km2 de floresta contígua.
A redução da Flona Bom Futuro decorreu de acordo entre o governo de Rondônia e o MMA (Ministério do Meio Ambiente). Em 2009, o Governador de Rondônia exigiu a redução da Flona Bom Futuro para regularizar uma ocupação ilegal[17]. Em troca, concederia autorização ambiental necessária à construção da usina hidrelétrica de Jirau – obra federal. O governo federal propôs a desafetação de UC estadual que seria parcialmente inundada pelo empreendimento e de outras três UCs estaduais contíguas para a criação de outra UC federal e foi atendido[18],[19].
O governo do Estado de Rondônia utilizou-se de decretos executivos para reduzir duas UCs estaduais[20], e da revisão do ZSEE para reduzir duas[21] e extinguir dez[22] UCs estaduais[23]. Os decretos executivos datam de 1989 e 1990 e são inconstitucionais[24]. O ZSEE foi elaborado em 1988 e as UCs alteradas durante sua revisão foram criadas em 1990. Em 2000, a lei revisora do ZSEE[25] modificou o tamanho e a classificação das zonas, e UCs anteriormente criadas ficaram fora das zonas que lhe seriam adequadas. Então, o governo estadual usou esse fato como argumento para considerá-las extintas ou reduzidas[26]. Essa atitude, entretanto, contraria a Constituição Federal, que exige lei para a supressão ou alteração de UC; e o art. 27 da lei revisora do ZSEE, que ratifica todos os atos estaduais de criação de UCs. Todavia, a partir de 2009, a Assembléia Legislativa de Rondônia começou a legalizar essas alterações arbitrárias revogando os decretos de criação dessas UCs por meio de lei complementar[27].
Terras Indígenas também sofreram redução. O Ministério da Justiça cedeu às pressões de ocupantes e utilizou portarias para reduzir a TI Baú e a TI Apyterewa, cujos limites legais deveriam ser definidos tão somente por estudo antropológico[28]. Essas reduções foram ratificadas pelos decretos presidenciais de homologação. A redução da TI Baú desrespeitou a regra constitucional de que TIs são inegociáveis[29]. Houve acordo firmado entre o MPF (Ministério Público Federal) de Santarém (PA), Prefeitura de Novo Progresso (PA), Funai, Polícia Federal e associação de fazendeiros, posseiros e mineradores, para excluir 3.470 km2 da área indígena. Em troca, a Prefeitura de Novo Progresso (PA) receberia R$ 120 mil anuais, por um período de dez anos, para investir em benefícios para a aldeia[30]. Ao término desta pesquisa, 18 Áreas Protegidas aguardavam a conclusão de projetos legislativos e de ações judiciais sobre a situação de 86.538 km2 (Tabela 2). A maioria dos casos em indefinição (89%) dependia de projetos legislativos em tramitação (oito) na Câmara e no Senado[31] que ameaçam 84.641 km2 de 15 Áreas Protegidas. Esses projetos objetivam: desconstituir UC e TI (62,5% ou 5 casos); reduzir UC; mudar categoria e reduzir UC; e permutar áreas antropizadas de UC por áreas de floresta com redução do tamanho original da UC.
As ações judiciais em tramitação foram iniciadas por ocupantes de terra (2 casos) e um município (um caso) para anular os decretos de criação de Áreas Protegidas que abrangiam suas terras; e pela Funai (um caso) e MPF (um caso), para retirar ocupantes de TIs. Dois casos ainda não foram sentenciados em primeira ou única instância (TI Uru-Eu-Wau-Wau e Flona Jamanxim); e dentre os processos sentenciados em primeira instância, apenas um recebeu sentença favorável aos ocupantes (Parna (Parque Nacional) Campos Amazônicos, ameaçado de perder 657 km2), cujos efeitos foram suspensos por decisão judicial em grau de recurso. A ação para a retirada de ocupantes da TI Marãiwatsede era a mais antiga (1995) e obteve sentença favorável em 2007 cujos efeitos foram suspensos até que o Tribunal Regional Federal da 1ª Região julgue a apelação[32]. Dois casos foram concluídos no início de 2010 pelo STF (Superior Tribunal Federal), que manteve os limites originais da Esec (Estação Ecológica) Terra do Meio e do Parna Serra do Pardo[33]. As ações judiciais em tramitação ameaçam suprimir 16.561 km2.
Pesquisamos as iniciativas mais recentes para assegurar a integridade de Áreas Protegidas no Brasil e verificamos que, contra as iniciativas formais de redução, tem-se utilizado a ACP (Ação Civil Pública), e contra as ocupações para fins agropecuários, têm-se realizado fiscalizações e a responsabilização da cadeia produtiva da pecuária.
Ação Civil Pública. O MPF utilizou a ACP para tentar reverter reduções em cinco casos: TI Baú; APA Leandro ou Bananal/Cantão; e PEs Cristalino, Corumbiara e Guajará-Mirim. Os juízes concederam liminares em quatro casos para suspender os efeitos das leis alteradoras, mas negaram liminar no caso da TI Baú. Essas decisões, embora transitórias, garantem a integridade dessas áreas, pois sua fiscalização deve ser mantida. Entretanto, uma decisão definitiva tardia e uma fiscalização deficiente podem encorajar novas ocupações ou a expansão das existentes. Até o encerramento deste trabalho, mais de 717 km2 aguardavam por uma decisão definitiva do Judiciário para permanecerem protegidos. Um êxito na utilização de ACP para responsabilizar infrator por dano ambiental à UC foi obtido pela AGU (Advocacia Geral da União) e sua Procuradoria Especializada junto ao Ibama (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis). O juiz federal determinou em sentença a demolição de obra irregular na Flona de Brasília e a reparação do dano ambiental pelo infrator[34].
Intensificação das operações de fiscalização. Em 2008, o Ibama e o ICMBio (Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade) investiram em equipamentos e capacitação para fiscais e realizaram 31 operações de fiscalização[35], dentre elas, a “Operação Boi Pirata”, na Esec Terra do Meio, que resultou na apreensão e leilão de cerca de 3 mil cabeças de gado e na retirada de outras 56 mil desta e de outras UCs da região. Como resultado dessas ações, o desmatamento em Áreas Protegidas da Amazônia caiu 78% em 2008 em comparação a 2007, mesmo em um período de aumento dos preços de produtos agropecuários.
Responsabilização da cadeia produtiva da pecuária. Em junho de 2009, o MPF do Pará e o Ibama iniciaram ações para responsabilizar 21 fazendeiros por crimes ou infrações ambientais (20 por não cumprimento da legislação ambiental e um por ocupar TI) e 13 frigoríficos que adquiriram gado dessas fazendas. Ademais, o MPF/PA fez com que os frigoríficos de maior atuação no Estado assinassem termos de ajuste de conduta comprometendo-se a não adquirir gado proveniente de Áreas Protegidas ou de áreas relacionadas a outros crimes e irregularidades socioambientais. O êxito dessa ação foi refletido por um anúncio, em julho de 2010, feito pelos três maiores frigoríficos do país, de que haviam deixado de comprar gado de 221 fazendas localizadas em TIs, UCs ou próximas a áreas recém-desmatadas no bioma Amazônia[36].
A extinção ou redução de Áreas Protegidas para regularizar ocupações ilegais de terras públicas gera a expectativa de regularizações futuras semelhantes e estimula novas ocupações. Para garantir a integridade dessas áreas e para resolver conflitos, recomendamos:
Punir crimes ambientais em Áreas Protegidas. O Poder Público deve fazer cumprir as leis, começando com a punição rápida de crimes ambientais. Os casos citados acima indicam lições a seguir, como a apreensão de bens e a responsabilização da cadeia de negócios baseada em produtos ilegais.
Consolidar as Áreas Protegidas. A implementação das Áreas Protegidas por meio da promoção de atividades econômicas sustentáveis e da gestão de conflitos ajudaria a reduzir a pressão política para supressão de UCs e TIs (p. ex., projetos legislativos). Para tanto, recomendamos priorizar: i) a criação e/ou capacitação dos conselhos e elaboração ou atualização dos planos de manejo das UCs para possibilitar usos como turismo e manejo sustentável da floresta; ii) a demarcação e homologação de TIs; e iii) a regularização fundiária das Áreas Protegidas, que envolverá retirar os ocupantes ilegais e reassentar as populações com perfil de beneficiária de programa de reforma agrária.
Usar rigor legal e técnico para alterar Áreas Protegidas. Eventuais alterações destas áreas deveriam adotar o rigor legal e técnico em prol do interesse público. Alterações sem rigor tendem a ser questionadas judicialmente e a prolongar os conflitos. De fato, é essencial que o Ministério Público questione judicialmente as iniciativas ilegais de supressão das Áreas Protegidas; por exemplo, aquelas que desrespeitaram os procedimentos legais e sem justificativas técnicas.
* Autora para correspondência – elis@imazon.org.br.
1 Exemplo em Adeney, J. M.; Christensen Jr., N. L.; Pimm, S. L. 2009. Reserves Protect against Deforestation Fires in the Amazon. Plos One, abr. 2009. Disponível em: <http://bit.ly/9l7FW9>. Acesso em: 15/04/2009.
2 Ver a situação de cada área estudada em: http://tinyurl.com/28opmlw
3 Ver art. 225, § 1º, III da Constituição Federal e art. 22, caput, da Lei 9.985/2000.
4 O STF já dirimiu qualquer dúvida a esse respeito no MS 25.840-MC/DF, Rel. Min. Ellen Gracie.
5 Ver art. 225, § 1º, III da Constituição Federal.
6 A Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 3.646/2005, em trâmite no STF, questiona a constitucionalidade desses parágrafos. Porém, Antonio Herman Benjamin, renomado especialista em direito ambiental, os considera válidos (Introdução à Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação. In: Direito Ambiental das Áreas Protegidas: regime jurídico das Unidades de Conservação. 2001. Rio de Janeiro: Forense Universitária).
7 Ver art. 22, § 2º e § 4º da Lei 9.985/2000.
8 Ver art. 4º do Decreto-Lei 4.657/1942.
9 O princípio da precaução visa afastar os riscos iminentes e futuros de uma atividade de desenvolvimento para o meio ambiente e para a vida humana; concretiza-se por meio das avaliações de impacto ambiental. Tal princípio baseou a Ação Civil Pública (ACP) 2005.43.00.000669-5 contra a redução da APA Leandro ou Ilha do Bananal/Cantão. O juiz federal fundamentou a concessão de liminar e posterior sentença na ausência de estudos técnicos e de audiências públicas com ampla participação da sociedade; bem como nos princípios mencionados. O TRF1 reconheceu que a decisão era sólida e em harmonia com o princípio da precaução (Agravo de Instrumento 2005.01.00.028975-5).
10 Ver art. 231 da Constituição Federal e Decreto 1.775/1996.
11 Ver art. 21 da Lei 6.001/1973.
12 Consideramos concluídos apenas os casos de Áreas Protegidas não pendentes de nenhuma iniciativa formal, seja projeto legislativo ou ação judicial.
13 A demarcação da TI Yanomami era contestada na ação judicial 9200016154 (Justiça Federal de Roraima) e a da TI Raposa Serra do Sol, na Petição 3.388 no STF. A TI Raposa Serra do Sol também apresentava projetos de decretos legislativos na Câmara (PDC 1.621/2005) e no Senado (PDS 192/2005) visando à anulação de seu decreto homologatório. Esses projetos ainda não foram arquivados, mas os consideramos concluídos face à decisão do STF favorável à demarcação da TI em área contínua.
14 Nota Técnica 007/2004, emitida pelo Naturatins – órgão ambiental do Estado de Tocantins –, citada na ACP 2005.43.00.000669-5 (Justiça Federal de Tocantins).
15 A Flona Roraima foi reduzida pela Lei 12.058/2009, e a Flona Bom Futuro, pela Lei 12.249/2010, cuja legalidade é contestada pelo MPF de Rondônia, que enviou representação ao Procurador Geral da República para que este inicie uma ação direta de inconstitucionalidade. Ver notícia: <http://bit.ly/9vsTUi>. Acesso em: 19/07/2010.
16 Para o cômputo total de áreas suprimidas consideramos apenas a área cedida ao assentamento do Incra, pois a área cedida à TI Yanomami está sob um regime especial de proteção ainda mais restritivo.
17 Veja caso de Bom Futuro em: Barreto, P & Mesquita, M. 2009. Como prevenir e punir crimes ambientais em Áreas Protegidas da Amazônia? Disponível em: <www.imazon.org.br>.
18 Lei Complementar (LC) 581/2010.
19 Segundo o Instituto Socioambiental (ISA), essas UCs estaduais teriam sido anexadas ao Parna Mapinguari e à Esec Cuniã quando de sua ampliação pela Lei 12.249/ 2010. Ver notícia: Termina a novela da hidrelétrica de Jirau e a permuta de UCs em Rondônia. Disponível em: <http://bit.ly/ddBe9y>. Acesso em: 28/07/2010.
20 Floresta Estadual Extrativista (Florex) Rio Pacaás Novos e Florex Rio Preto/Jacundá.
21 Floresta Estadual de Rendimento Sustentado (FERS) Rio Vermelho B e FERS Rio Vermelho C.
22 Florex Laranjeiras; FERS Rio Abunã; FERS Rio Madeira C; FERS Rio Mequéns; FERS Rio Roosevelt; FERS Rio São Domingos; FERS Rio Vermelho A; FERS Rio Vermelho D; PE Candeias e PE Serra dos Parecis.
23 Ver: GTA/RO – Grupo de Trabalho Amazônico, Regional Rondônia. 2008. O fim da floresta? A devastação de Unidades de Conservação e Terras Indígenas no Estado de Rondônia. GTA, 62 p.
24 O uso de decreto executivo para reduzir UC estadual viola a regra do art. 225, § 1º, III da Constituição Federal de 1988, que exige o uso de lei para esse fim.
25 LC 233/2000.
26 Comunicação pessoal em 29/12/2008 pela Chefe de Gabinete da Secretaria de Estado do Meio Ambiente (Sedam).
27 Três das 12 UCs alteradas pela revisão do ZSEE tiveram seus decretos de criação revogados por LC: LC 525/2009 extinguiu a FERS do Rio Abunã; a LC 581/2010 extinguiu as FERS Rio Vermelho A e B. Há notícia de que lei aprovada em seção extraordinária de 13/07/2010, ainda não publicada, extinguiu outras seis: <http://bit.ly/cVZm3n> Acesso em: 16/07/2010.
28 Ver art. 2º, caput e § 1º do Decreto 1.775/1996, que regula o processo de demarcação de TI.
29 Ver art. 231, § 6º da Constituição Federal.
30 Ver petição inicial da ACP 2004.34.00.011776-6, disponível em: <http://bit.ly/dpTOnw>. Acesso em: 17/08/2009.
31 Na Câmara: PDC 2.224/2006, PDC 1.148/2008, PDC 393/2007, PDC 510/2008 e o Projeto de Lei (PL) 6.479/2006. No Senado: PDS 149/2005, PL 206/2007 e PL 258/2009.
32 Apelação Cível 2007.01.00.051031-1.
33 Mandado de Segurança (MS) 25.347/2005 e MS 25.346/2005.
34 Advocacia-Geral da União (AGU). Notícia. AGU obtém decisão que obriga proprietário a recuperar área degradada na Floresta Nacional de Brasília. Disponível em: <http://bit.ly/9XbYlo>. Acesso em: 22/03/2010.
35 ICMBio, 2009. Relatório de Gestão 2008. Disponível em: <http://bit.ly/cu83nI>. Acesso em: 3/02/2010.
36 Valor Econômico. Frigoríficos embargam compra de boi de 221 propriedades. Notícia de 21/07/2010. Disponível em: <http://bit.ly/8XIE1T>. Acesso em: 21/07/2010.
Os autores agradecem a colaboração da Coordenadoria Geral de Assuntos Fundiários da Funai, dos órgãos ambientais de Rondônia, Mato Grosso e Tocantins, do Ministério Público Estadual de Rondônia, da Kanindé, de João Alberto Ribeiro e de Álvaro Manzano; os comentários de Denys Pereira, Amintas Brandão, Paulo Amaral, Sâmia Nunes e André Monteiro; a elaboração do mapa por Rodney Salomão e a revisão do texto por Gláucia Barreto. Este trabalho recebeu apoio financeiro da Fundação Gordon & Betty Moore e do Blue Moon Fund.
This post was published on 1 de fevereiro de 2013
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