Regularização Fundiária no Pará: Afinal, qual o problema?

Resumo Executivo

A indefinição fundiária na Amazônia é frequentemente citada em análises sobre as limitações para implantação de políticas de produção sustentável e de conservação na região. Mesmo assim, em pleno século XXI e com várias tecnologias acessíveis e disponíveis para mapeamento, monitoramento, cruzamento e análise de dados, este problema persiste. Quais as barreiras para solucionar esta questão? Por que as tentativas de solução não avançam?
Para responder esta pergunta é necessário avaliar o complexo sistema legal e institucional existente no Brasil para gestão fundiária. Alguns elementos desta resposta incluem:

inexistência de um cadastro único de dados fundiários (e existência de múltiplos sistemas não integrados para essa finalidade);
diversidade de leis e procedimentos para regularização e reconhecimento de terras, que dependem de quem está solicitando a regularização e se a terra pertence à União ou ao Estado (sendo que este último dado nem sempre é conhecido pelo próprio governo);
ausência de controle no campo sobre áreas públicas, que acabam sendo ocupadas ilegalmente para fins especulativos, resultando em desmatamento ilegal e conflitos agrários;
baixa transparência de órgãos fundiários, principalmente estaduais, e sigilo de dados sobre imóveis; e
passivo de ocupação desordenada do território amazônico, que resultou em uma vasta área ocupada por atores privados e sem legalização. A priori muitas dessas áreas deveriam ser retomadas pelo governo, mas o custo político e econômico para isso é alto e pouco tem sido feito nesse sentido.

Neste contexto, o Pará é o Estado da Amazônia Legal que lidera estatísticas de conflito agrário nos últimos quinze anos. Ao mesmo tempo, o Estado tem sido objeto de altos investimentos em energia e infraestrutura, sem no entanto priorizar a solução destas pendências agrárias, que abrangem 39% do territorial estadual.
No intuito de contribuir para o entendimento e soluções para as questões fundiárias, apresentamos um levantamento feito no Pará entre 2012 e 2014 sobre a atuação do governo federal e estadual na regularização fundiária de imóveis privados. Para isso, avaliamos a atuação das duas principais instâncias atuantes no Estado do Pará neste tema: o Instituto de Terras do Pará (Iterpa) e o Programa Terra Legal. Esta avaliação é importante para compreendermos se a regularização de ocupações privadas está seguindo a legislação, evitando sobreposição com demandas de regularização que são prioritárias (como reconhecimento de Terras Indígenas e de territórios de populações tradicionais) e, principalmente, evitando gerar estímulos para novas ocupações ilegais.

▼ Iterpa

O Iterpa é a autarquia responsável pela execução da política agrária do Estado em uma área de 18% a 24% do território estadual. A média de titulação de terras pelo instituto entre 2007 e 2013 foi de 454 títulos/ano, mas houve período com menos de 100 títulos/ano.
Se considerarmos os imóveis no CAR até outubro de 2014 em áreas possivelmente estaduais e ainda não tituladas[1], encontramos entre 35.457 a 35.930 imóveis, ocupando 13 a 14 milhões de hectares (10% a 11% da área do Estado e de 54% a 57% da área possivelmente de jurisdição estadual). A diferença nos números ocorre se considerarmos ou não a APA Arquipélago do Marajó como área estadual.
Parte desses imóveis pode ter título fundiário. Assim, assumindo um cenário em que metade deles necessitem de titulação e considerando a média de emissão de títulos no Iterpa entre 2007 e 2013 (454 títulos/ano), o Iterpa levaria de 39 a 39,5 anos para responder a essa demanda. E se considerarmos que todos os imóveis possuem pendência fundiária, o prazo dobraria, chegando a 78 ou 79 anos.
Os principais problemas encontrados no Iterpa para regularização fundiária em nossa avaliação são:

Procedimentos desatualizados e ineficazes que não garantem cumprimento de requisitos legais para regularização fundiária e demandam muito tempo e recursos humanos. Além disso, o Iterpa ainda não adotou soluções tecnológicas eficientes para otimizar suas atividades.
Quadro insuficiente de funcionários, o que é agravado pelos procedimentos adotados atualmente para regularização fundiária, que demandam muito tempo e recursos humanos, conforme descrito no item anterior.
Estrutura física precária e inadequada para oferecer segurança aos funcionários e às informações de responsabilidade do órgão, como o acervo fundiário do Estado (parte ainda em livros e sem digitalização).
Baixa transparência considerando que apenas 17% dos itens que o Iterpa deveria disponibilizar ao público (seja pela Internet ou relatórios de gestão) podem ser considerados satisfatórios (Cardoso Jr. e Brito, 2013). Após negociação com o MPE sobre esse assunto, o Iterpa instaurou um Grupo de Trabalho Interno destinado a fiscalizar o cumprimento da Lei de Acesso a Informações Públicas no órgão e a indicar formas de adaptação de suas práticas à lei.
Valores irrisórios de terras regularizadas, que estão muito abaixo do mercado e dos valores praticados pelo Incra. Um estudo comparativo feito pelo Programa Terra Legal em 2011 indicou que os valores médio e máximo do hectare de terra regularizada pelo Iterpa são inferiores aos valores da planilha de preços referenciais do Incra.
Ausência de cobrança de pagamento de parcelas de terras tituladas. Na prática, quando o pagamento é parcelado, o requerente pode pagar a primeira prestação, receber o título e não pagar as seguintes, pois não existe um setor acompanhando e cobrando estes pagamentos.

Em 2012 e 2013 houve duas iniciativas para tentar melhorar o desempenho do Iterpa na regularização fundiária: parceria com o município de Paragominas e a publicação do Decreto Estadual nº. 739/2013 prevendo uma mudança de estratégia de atuação do instituto.
Primeiro, em 2012 o Iterpa instalou um escritório em Paragominas que contou com apoio da Prefeitura para custeio de despesas (aluguel, energia, água). Essa iniciativa visava agilizar a resposta às demandas de pequenos, médios e grandes imóveis sem definição fundiária, que chegam a 45% da área do município.
Avaliamos que houve avanços para processos de imóveis abaixo de 100 hectares com regularização via doação, mas casos de venda de terras continuaram lentos. Na doação, a equipe do escritório em Paragominas utilizou o CAR para orientar o trabalho de campo e georreferenciamento em comunidades previamente selecionadas pelo Iterpa. Não conseguimos informações sobre o tempo total do trabalho em campo, mas uma vez que os casos eram protocolados na sede do Iterpa, os títulos eram emitidos em seis meses em média. De acordo com o Iterpa, essa metodologia resultou em pelo menos 100 títulos em 4.416 hectares, em quatro comunidades rurais do município.
No entanto, o mesmo não ocorreu para processos de venda de imóveis. Nos 124 casos analisados, não encontramos casos titulados de acordo com o sistema de andamento processual disponibilizado pelo Iterpa na Internet. Estimamos que a fase de cartografia e georreferenciamento tenha sido a etapa mais demorada, com 210 dias, equivalente a sete meses de tramitação neste setor (média de 83 processos que já haviam concluído essa fase). Esta análise indica que, mesmo com a priorização de casos de Paragominas e com as tentativas de acelerar as fases processuais, os processos de regularização de médios e grandes imóveis por meio de venda ainda apresentam demora.
Em relação a mudanças normativas, em março de 2013, o governo estadual publicou o Decreto nº. 739 para incentivar a regularização fundiária dos municípios que cumprem as metas estabelecidas pelo Programa Municípios Verdes (PMV), dentre elas a redução do desmatamento e o cadastramento ambiental rural de 80% da área cadastrável do município. Esse decreto seria um estímulo para que mais municípios cumprissem as metas ambientais do programa e, ao mesmo tempo, uma oportunidade de estabelecer procedimentos mais eficientes para regularização fundiária pelo Iterpa a fim de aumentar a segurança e agilidade dos processos.
No entanto, até 2014, o Iterpa não havia de fato implementado o decreto. Por exemplo, não publicou regras sobre o procedimento simplificado. As parcerias previstas com os municípios que cumpriram as metas do PMV também não foram implementadas. A única exceção seria o município de Paragominas, conforme indicado acima, onde também houve avanços limitados.
A partir desses resultados, nossas sugestões para aperfeiçoamento do processo de regularização fundiária no Iterpa são:
Em até seis meses:

instalar sede em estrutura física apropriada;
divulgar informações de acordo com a Lei de Acesso à Informação;
eliminar redundância na tramitação de processos;
estabelecer normas e manuais técnicos para o setor de cartografia e de georreferenciamento;
simplificar procedimentos de vistoria de imóveis;
retirar exigência legal do Plano de Exploração Econômica.

Em até um ano:

modernizar procedimentos para coleta e análise de informações;
sistematizar orientações jurídicas frequentes;
cobrar valores de terra de acordo com o mercado;
delegar cobrança de valores de imóveis a órgão estruturado para esta tarefa.

▼ Terra Legal

O Programa Terra Legal foi lançado em junho de 2009 para regularização fundiária em terras públicas federais na Amazônia Legal. Sua meta global é emitir 152 mil títulos rurais (MDA, 2014a). Contudo, menos de 6% deste objetivo foi alcançado nos primeiros cinco anos (até agosto de 2014), com a emissão de 8.702 títulos em 662.707 hectares. O programa também indeferiu 865 requerimentos em 236.074
hectares. Nesse ritmo, seriam necessários quase 56 anos para analisar todos os 107.274 casos existentes no banco de dados do programa que ainda não foram finalizados.
O Pará concentra 43% da área titulada e 32% dos títulos emitidos pelo programa, com uma média de conclusão de 574 casos por ano (2.787 títulos e 83 indeferimentos em cinco anos). Assim, sem melhorar o desempenho do programa no Estado, seriam necessários quase 89 anos para avaliar todos os 50.915 casos ainda não finalizados no Pará.
O município paraense de Novo Progresso recebeu o maior número de títulos no Estado (313) e teve a maior área titulada (91.023 hectares). Por outro lado, Novo Progresso também foi destaque em agosto de 2014 por ter sido o principal foco da Operação Castanheira, deflagrada pela Polícia Federal, Receita Federal, Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) e Ministério Público Federal (MPF) para combater crimes ambientais e grilagem de terras. A inscrição no Programa Terra Legal era um dos passos identificados no esquema de venda ilegal de terras.
Alguns dos problemas que identificamos em nossa avaliação já estavam sendo tratados pelo programa. Outros, no entanto, ainda não foram objeto de ações de melhoria. No geral, destacamos os seguintes problemas:

Ausência de procedimentos eficazes para resolver sobreposição de demandas para ordenamento territorial, evitando, por exemplo, titulações privadas sobre áreas com demandas para terras indígenas e territórios de comunidades tradicionais, ou ainda para conservação. A partir de 2013, o governo federal criou a Câmara Técnica de Destinação e Regularização de Terras Públicas Federais na Amazônia Legal[2], que já destinou 8,1 milhões de hectares em glebas federais. Porém, a Câmara não possui representação direta de governos estaduais e de instituições da sociedade civil e não prevê divulgação ao público dos casos objeto de análise antes da decisão final sobre destinação.
Capacidade operacional limitada, que tem sido tratada com contratação de funcionários temporários; investimento em soluções tecnológicas; simplificação de regras para otimizar recursos humanos e mutirões multi-institucionais. Contudo, algumas soluções tecnológicas (como o Sistema de Gestão Fundiária – Sigef) podem ter alcance limitado se não superarem o desafio de integrar informações de outras instituições com atribuições fundiárias em um mesmo banco de dados, principalmente aquelas da esfera estadual. Além disso, algumas medidas de simplificação que preveem maior autonomia para os escritórios estaduais do programa podem trazer riscos, pois nem todos os escritórios possuem como prática a divulgação de suas atividades para instituições e pessoas interessadas antes da emissão de títulos.
Desatualização do cadastro de posses que começou a ser alimentado pelo programa em 2009. Para corrigir este problema, a partir de 2014 o programa realiza o geocadastramento, ou seja, o processo só é considerado oficialmente cadastrado para análise após o georreferenciamento do imóvel.
Demora no georreferenciamento, mesmo que essa seja a atividade com mais avanços no programa. Até 2014, atingiu apenas 35% dos 113 milhões de hectares de glebas previstos e 50% dos imóveis com pedidos de regularização.
Falta de providências nos casos indeferidos, pois os imóveis não são retomados para o controle e patrimônio público para serem direcionados à nova destinação (seja pelo Programa Terra Legal, para criação de assentamentos ou para venda via licitação). O MPF recomendou que o Terra Legal adote providências imediatas para regulamentar os procedimentos para retomada desses imóveis, como impedir a inscrição destas áreas no CAR e formalizar alguma forma de cobrança pelo uso da terra enquanto o imóvel não for retomado.
Valores de terra muito baixos, com estimativas no Pará de 32% do valor mínimo de terra nua estabelecido pelas Planilhas de Preços Referenciais do Incra e 17% do valor de mercado (considerando a média de valor do hectare por região do Estado). Se considerarmos que essa diferença representa de fato um subsídio do governo federal, o total subsidiado nos primeiros cinco anos do programa apenas em 988 títulos no Pará ficaria entre R$ 120 milhões e R$ 272 milhões.
Cobrança deficiente, pois até agosto de 2014 o Terra Legal não possuía controle efetivo sobre o processo de cobrança de pagamento dos títulos emitidos acima de 1 módulo fiscal. Também não havia informações disponíveis sobre a quantidade de casos inadimplentes. O Terra Legal anunciou o lançamento do Sistema de Controle Processual (Sicop), em dezembro de 2014, para tratar desse problema. Porém, isso não resolve outras lacunas de estrutura para cobrança de valores, como notificação de inadimplência e apoio jurídico para execução de dívida.
Atraso na regularização ambiental de imóveis titulados, pois apenas 37% dos imóveis titulados no Pará até agosto de 2014 estavam inscritos no CAR (até outubro de 2014), o que correspondia a 58% da área titulada no Estado pelo programa.

Uma auditoria feita pelo TCU no Terra Legal em 2014 confirmou alguns dos problemas que indicamos em nossa análise, como valores irrisórios cobrados pelos imóveis. O TCU também identificou outros, como titulações para pessoas que não cumpriam com requisitos legais.
A partir da nossa análise, apresentamos as seguintes sugestões para aperfeiçoamento do processo de regularização fundiária pelo Terra Legal:

atuar em parceria com governos estaduais e municipais no planejamento de ações de campo;
estabelecer processo de consulta aos Estados e à sociedade civil na Câmara Técnica de Destinação;
integrar o Sigef a outros sistemas com informações sobre imóveis rurais;
ampliar transparência e controle social nas ações dos escritórios estaduais do programa;
estabelecer procedimentos para retomada ou destinação de terras de casos indeferidos;
cobrar valores de mercado pela terra e delegar cobrança a outro órgão do governo federal com estrutura apropriada;
emitir títulos com CAR já realizado.

Outro aspecto que merece atenção nos próximos meses é a possível modificação da Lei nº. 11.952/2009, que embasa a atuação do programa. Segundo o Terra Legal, a alteração seria necessária para adequar alguns procedimentos e melhorar as práticas atuais. No entanto, algumas sugestões de mudança sinalizam o afrouxamento de regras e eventual estímulo a novas ocupações em terra pública. Por exemplo, proposta de regularizar ocupações preexistentes a julho de 2008 ao invés de dezembro de 2004 (limite atual); ou ainda de eliminar as condicionantes que devem ser cumpridas pelos beneficiários do programa sob pena de perderem os imóveis (dentre elas estão cumprimento de leis ambientais e proibição de venda por um período determinado).

▼ Recomendações para atuação integrada

Para avançar na solução do problema fundiário no Pará será necessário planejar e coordenar esforços entre diferentes órgãos e níveis de governo. No entanto, mesmo que o Terra Legal e outras instituições federais possuam jurisdição sobre várias questões fundiárias, sugerimos que o governo do Estado coordene uma avaliação sobre as diferentes demandas existentes no seu território, sobre as iniciativas em andamento para resolvê-las e, com base nisso, organize e articule parcerias que possam acelerar resultados e otimizar recursos.
Nesse sentido, o Decreto Estadual nº. 739/2013 que prioriza a regularização fundiária em municípios que demonstram avanços na gestão ambiental, pode criar as bases para essa atuação, com alguns aperfeiçoamentos. Para isso, sugerimos duas frentes de atuação:

1ª. Identificação de demandas para ordenamento territorial, articulação e planejamento interinstitucional.
2ª. Atuação integrada em municípios que atendem metas do PMV: nessa etapa, sugerimos seis passos:

identificar municípios que atendem às metas do PMV;
realizar um diagnóstico em cada município de informações e pendências fundiárias, que deve necessariamente incluir informações de órgãos federais, estaduais, mas também municipais e de organizações da sociedade civil;
disseminar diagnóstico em reuniões, audiências públicas e na internet, com indicação de diferentes meios para receber informações adicionais (por exemplo, criar meios seguros para que qualquer interessado possa fornecer informações e fazer denúncias);
identificar parcerias para atuação no município e celebrar acordos de cooperação com metas claras e cronograma;
instalar escritório do Iterpa no município, nos casos onde existam imóveis em jurisdição estadual a serem regularizados;
ter transparência nas ações e monitorar resultados.

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[1] Ou seja, excluindo todas as áreas com reconhecimento fundiário, áreas protegidas, áreas de atuação do Programa Terra Legal e glebas federais.
[2] A Câmara Técnica foi criada pela Portaria Interministerial nº. 369/ 2013.

1. Introdução

inexistência de um cadastro único de dados fundiários (e existência de múltiplos sistemas não integrados para essa finalidade);
diversidade de leis e procedimentos para regularização e reconhecimento de terras, que dependem de quem está solicitando a regularização (por exemplo, indígena, pequeno agricultor etc.) e se a terra pertence à União ou ao Estado (sendo que este último dado nem sempre é conhecido pelo próprio governo);
ausência de controle das áreas públicas não destinadas, que acabam sendo ocupadas ilegalmente para fins especulativos, resultando em desmatamento ilegal e conflitos agrários;
baixa transparência de órgãos fundiários, principalmente estaduais, e sigilo de dados sobre imóveis; e
passivo de ocupação desordenada do território amazônico, que resultou em uma vasta área ocupada por atores privados e sem legalização. A priori muitas dessas áreas deveriam ser retomadas pelo governo, mas o custo político e econômico para isso é alto e pouco tem sido feito nesse campo.

Uma das consequências desse conjunto de fatores é a dificuldade em identificar qual área da Amazônia ainda precisa de definição fundiária. Sabemos que até 2012, 50% das terras na Amazônia estavam concentradas em áreas protegidas (incluindo Unidades de Conservação (UC) e Terras Indígenas (TI) e Territórios Quilombolas), assentamentos da reforma agrária e terras militares (Santos et al, 2013). O restante dividia-se em terras públicas sem destinação ou devolutas, terras públicas ocupadas informalmente e títulos de terras privadas. Ou seja, nesta segunda metade da Amazônia, não é possível afirmar com certeza qual área já possui regularização fundiária.
No entanto, é possível estimar alguns números com base em informações de diferentes fontes de informações. No Pará, Brito et al (2013) estimaram que 39% do Estado necessita de definição fundiária. Este número foi obtido excluindo-se TIs, UCs (exceto Áreas de Proteção Ambiental -APA), Projetos de Assentamento de reforma agrária, área militar, bem como imóveis privados com titulações recentes (Programa Terra Legal e Instituto de Terras do Pará – Iterpa) e com titulações mais antigas de acordo com parte do acervo do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) (imóveis certificados e lotes titulados).
O governo federal reconhece em diferentes políticas que este é um problema a ser resolvido. Por exemplo, o Plano de Prevenção e Combate ao Desmatamento da Amazônia possui um eixo dedicado ao ordenamento fundiário (MMA, 2013). Também, o Plano Agricultura de Baixo Carbono apresenta regularização fundiária como um desafio a ser superado para alavancar várias de suas ações (MAPA e MDA, 2012). Até planos recentes e ainda em fase de revisão destacam essa questão, como o Plano Nacional de Recuperação da Vegetação Nativa (MMA, 2014).
Porém, entre os tomadores de decisão ainda predomina uma visão fragmentada do problema e de sua solução. Considerando a diversidade de leis e instituições ligadas ao tema, a solução para esse problema fundiário exige, acima de tudo, coordenação institucional e ampla transparência de informações.
Assim, no intuito de contribuir para o entendimento e soluções para as questões fundiárias, apresentamos um levantamento feito no Pará entre 2012 e 2014 sobre a atuação do governo federal e estadual na regularização fundiária. O Pará tem liderado as estatísticas de conflito agrário na Amazônia Legal nos últimos quinze anos. Ao mesmo tempo, o Estado tem sido objeto de altos investimentos em energia e infraestrutura (Pinto et al, 2013), sem no entanto priorizar a solução destas pendências agrárias.
Nas próximas seções apresentamos uma visão geral de quais instituições estão envolvidas no tema fundiário. Em seguida, enfocamos a análise em programas e ações de regularização fundiária de imóveis privados no Pará. Para isso, avaliamos as ações do Iterpa e do Programa Terra Legal, do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), para entender quais as atuais práticas e os principais entraves para resolver o problema. Finalmente, concluímos com uma proposta de atuação integrada entre entes governamentais e sociedade civil para resolução das pendências fundiárias.

2. Gestão Fundiária na Amazônia

A gestão fundiária na Amazônia brasileira está dividida entre diferentes órgãos na esfera federal e estadual e, de forma geral, ocorre com base em dois critérios: jurisdição da área (federal ou estadual) e tipo de ocupante. Este último critério ocorre porque a legislação fundiária brasileira muitas vezes considera quem é o ocupante da terra para determinar como sua ocupação será regularizada. No entanto, em alguns casos, há mais de uma forma de regularização possível (Tabela 1).
Assim, as regras variam se o ocupante pertencer a povos indígenas, população tradicional, comunidade quilombola, ou ainda se for agricultor familiar, beneficiário de projeto de assentamento, pequeno, médio ou grande produtor rural. Para cada tipo de ocupante há normas que determinam a forma de regularização da terra e, consequentemente, as instituições responsáveis pela gestão fundiária. Frequentemente, a diferença de jurisdição da terra (federal ou estadual) resulta na diferença de procedimentos para o reconhecimento territorial e até mesmo de valores cobrados pela terra (nos casos em que a cobrança é prevista).

Tabela 1. Formas de reconhecimento territorial por tipo de ocupante e jurisdição

Além da regularização e reconhecimento do direito a terra, outras funções ligadas à gestão fundiária estão distribuídas entre diferentes órgãos (Tabela 2). Em alguns casos, a jurisdição do território (federal ou estadual) determina qual a instituição responsável. Em outros, apenas os órgãos federais possuem atribuições. Por exemplo, o reconhecimento de territórios de populações indígenas é atribuição exclusiva da Fundação Nacional do Índio (Funai).

Tabela 2. Arranjo institucional da gestão fundiária no Brasil

As tabelas 1 e 2 indicam que resolver o problema fundiário na Amazônia requer coordenação horizontal, ou seja, na mesma esfera de governo (federal ou estadual), e vertical, isto é, entre diferentes esferas. No entanto, as experiências nas últimas décadas mostram que esse tema é, em geral, tratado parcialmente, ou seja, atendendo públicos específicos de cada vez, o que não tem sido suficiente para reduzir conflitos fundiários e resolver todas as pendências.
Por exemplo, as décadas de 1960 e 1970 foram marcadas pelo estímulo à ocupação de terras por médios e grandes produtores para a integração da Amazônia ao mercado doméstico (Celentano e Veríssimo, 2007). Várias das áreas ocupadas nunca foram legalizadas pelo governo e muitas já estavam ocupadas por populações tradicionais, quilombolas e indígenas sem o devido reconhecimento de seu território. Estas situações geraram passivos de regularização existentes ainda hoje, seja pela demora no reconhecimento territorial de povos indígenas e populações tradicionais e quilombolas, seja pela demora na emissão de títulos para os ocupantes de boa-fé, ou ainda pela dificuldade e demora em resolver conflitos, que não raramente levaram e ainda levam a situações de violência no campo.
Nas décadas de 1990 a 2010 observamos o aumento expressivo de regularização ligada à reforma agrária e à criação de áreas protegidas na Amazônia. O número de assentamentos na região cresceu de 723 em 1997 para 3.715 em 2012 (Brandão Jr. et al, 2012). Também houve avanço no reconhecimento de TIs, especialmente de 1990-1998 e 2003-2006 (Veríssimo et al, 2011), as quais ocupavam 1 milhão de km2 na região em 2014 entre reservadas ou homologadas (ISA, 2015). Além disso, a área de UCs aumentou fortemente, principalmente no período de 2003-2006, quando 487 mil km2 passaram a ter status de UC (Veríssimo et al, 2011): até 2013, havia um total de 1,1 milhão de km2 dessas áreas na Amazônia.
Por outro lado, as décadas de 2000 e 2010 também concentraram quase 62% das reduções já ocorridas em áreas protegidas desde 1990, abrangendo 25 mil km2 até 2013 (Martins et al, 2014). Além disso, a partir de 2009, o foco do ordenamento fundiário na Amazônia voltou-se para ocupações privadas, principalmente na esfera federal, com o Programa Terra Legal. Este programa tem como meta emitir 152 mil títulos de terra para imóveis até 1.500 hectares na Amazônia Legal até 2017.

▼ 2.1. Pendências fundiárias no Pará

O Pará possui quase 62% de seu território com algum nível de definição fundiária – a maioria áreas protegidas (48% desconsiderando-se APAs) (Tabela 3 e Figura 1) – e 38% sem definição. Contudo, muitas áreas com definição possuem pendências ou conflitos. Por exemplo, nas UCs, há pendências de desapropriação e indenização de imóveis existentes antes de sua criação. Não há dados específicos sobre o tamanho desta pendência no Pará, mas na Amazônia esse passivo abrange 5% das áreas das UCs de acordo com o TCU (TCU, 2012).
Em relação às áreas com pendência, Brito et al (2013) mapearam que apenas 8% estariam com algum processo em andamento para resolução de direito de propriedade, sendo a maior parte dividida entre áreas em estudo para criação de UCs e processos de titulação do Programa Terra Legal (Tabela 4).

Tabela 3. Categorias fundiárias reconhecidas no Estado Pará até 2013[5]

Figura 1. Áreas com definição fundiária no Estado do Pará até 2013 (Brito et al, 2013)

Tabela 4. Categorias fundiárias em processo de reconhecimento no Estado do Pará até 2012 (Fonte: Brito et al, 2013)

Considerando a ênfase nos últimos anos à regularização de posses individuais na Amazônia, nas próximas seções avaliamos a atuação das duas principais instituições atuantes no Estado do Pará neste tema: o Iterpa e o Programa Terra Legal. Esta avaliação é importante para compreendermos se a regularização de ocupações privadas está seguindo a legislação, evitando sobreposição com demandas prioritárias para regularização (como reconhecimento de TIs e de territórios de populações tradicionais) e, principalmente, evitando gerar estímulos para novas ocupações ilegais.

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[5] Valores calculados usando sistema de projeção Cônica Conforme de Lambert, com datum Sirgas 2000.

3. Iterpa

O Instituto de Terras do Pará é a autarquia responsável pela execução da política agrária do Estado em uma área de 18% a 24% do território estadual[6],[7]. Uma das suas principais atribuições é emitir títulos e documentos que comprovem a regularização fundiária do imóvel rural em áreas de jurisdição estadual. Essa regularização pode ser feita por meio da venda ou da doação de terras públicas estaduais para particulares, reconhecimento de territórios remanescentes de quilombos e criação de assentamentos estaduais[8]. No caso de venda, o Iterpa possui competência plena para decisão do pedido para áreas de até 500 hectares. Acima desse limite, outras instituições devem ser ouvidas (Tabelas 5).
O Iterpa não possui uma estimativa da demanda de titulação nas áreas de jurisdição estadual, apesar de informar que 2.000 processos são protocolados no órgão fundiário anualmente (Iterpa, sd). A média de titulação entre 2007 e 2013 foi de 454 títulos/ano, mas houve período com menos de 100 títulos/ano (Figura 2).
Se considerarmos os imóveis no CAR até outubro de 2014 em áreas possivelmente estaduais e ainda não tituladas[9], encontramos de 35.457 a 35.930 imóveis, ocupando 13 a 14 milhões de hectares (10% a 11% da área do Estado e de 54% a 57% da área possivelmente de jurisdição estadual). A diferença nos números ocorre se considerarmos ou não a APA Arquipélago do Marajó como área estadual[10].
Parte desses imóveis pode ter título fundiário. Assim, se assumirmos que metade deles precisa ser titulada e considerando a média de titulação do órgão entre 2007 e 2013 (454 títulos/ano), o Iterpa levaria 39 a 39,5 anos para responder a essa demanda. Se considerarmos que todos os imóveis possuem pendência fundiária, o prazo dobraria, chegando a 78 ou 79 anos.

Tabela 5. Modalidades de venda de terras do Estado do Pará

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[6] Estimativa obtida após excluir todas as áreas com reconhecimento fundiário, áreas protegidas, áreas de atuação do Programa Terra Legal e glebas federais. A diferença percentual ocorre se a APA Arquipélago do Marajó for considerada área de jurisdição federal ou estadual.
[7] O Iterpa foi criado em 8 de outubro de 1975, pela Lei Estadual nº 4.584. As atribuições do Iterpa estão descritas no art. 2º.
[8] Território Estadual Quilombola (TEQ), Projeto Estadual de Assentamento Sustentável (Peas) e o Projeto Estadual de Assentamento Agroextrativista (Peaex).
[9] Ou seja, excluindo todas as áreas com reconhecimento fundiário, áreas protegidas, áreas de atuação do Programa Terra Legal e glebas federais.
[10] A Emenda Constitucional nº 46/2005 inclui no rol de bens da União as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras (Art. 20, IV da Constituição Federal de 1988). Porém, até 2014 o Iterpa entendia que apenas parte da ilha do Marajó seria enquadrada neste artigo e poderia, portanto, ser considerada bem da União. O restante da ilha seria de jurisdição estadual, excetuando áreas já alocadas para outras finalidades (como projetos de assentamentos).

Figura 2. Média anual de titulação de ocupações privadas no Iterpa entre 2007 e 2013

Dado esse contexto de ineficiência, identificamos e avaliamos quais problemas no Iterpa impedem a agilidade no processo de regularização fundiária de ocupações privadas de terra. Para isso, entrevistamos funcionários do instituto[11], obtivemos dados via ofício, revisamos regras e consultamos seus Relatórios de Gestão de 2011 a 2013. Além disso, avaliamos a experiência do município de Paragominas, onde o Iterpa montou um escritório local para agilizar processos de regularização.

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[11] Entrevistamos cinco funcionários de diferentes departamentos do Iterpa. No entanto, decidimos manter confidencialidade sobre a identidade dos mesmos para não causar qualquer tipo de embaraço em suas funções no instituto.

▼ 3.1. Problemas

3.1.1. Procedimentos desatualizados e ineficazes

Os procedimentos adotados pelo Iterpa para regularização fundiária não garantem o cumprimento dos requisitos legais, além de demandarem muito tempo, recursos humanos e recursos financeiros.
Um aspecto recorrente em vários setores é ausência de manuais técnicos ou regras administrativas com critérios mais objetivos para as análises técnicas e jurídicas. Como consequência, procedimentos que poderiam ser padronizados ganham diferentes versões e formatos, muitas vezes demandando explicações adicionais entre setores e resultando em diversos “zig zags” entre setores. As consequências são o atraso no andamento de processos e a existência de diferentes opiniões no instituto sobre assuntos similares. O Apêndice I apresenta em maior detalhe exemplos de problemas encontrados nos procedimentos de regularização fundiária por venda de terras.
Outro problema é que os técnicos do Iterpa necessitam fazer longas vistorias nos imóveis objetos de pedidos de regularização para coletar várias informações que poderiam ser obtidas remotamente ou por meio de cruzamento de dados com outros sistemas. Essa prática desloca para campo a maior parte de equipes que são necessárias para dar andamento aos processos e resolver pendências na sede do instituto.
Além disso, as regras atuais exigem informações que não auxiliam na avaliação de cumprimento de requisitos legais para regularização. Assim, mesmo com todo o levantamento realizado atualmente em campo e informações adicionais solicitadas aos requerentes, alguns critérios legais não conseguem ser avaliados plenamente.
Por exemplo, os Planos de Exploração Econômica, exigidos para regularização de imóveis acima de 500 hectares, não agregam informações relevantes ao processo. Os requisitos legais para regularização estão mais relacionados a fatores que já ocorreram no imóvel, como cumprimento da função social, ao invés de atividades que serão implementadas. Além disso, deveria ser atribuição da Secretaria de Meio Ambiente e Sustentabilidade do Estado (Semas), por meio do licenciamento de atividades rurais, avaliar a pertinência de atividades produtivas considerando seus impactos ambientais.
Em outro exemplo, um item ligado à função social do imóvel é avaliar respeito a leis trabalhista. Para isso, o Iterpa demanda que os requerentes apresentem cópias das carteiras de trabalho dos seus funcionários que trabalham no imóvel. No entanto, o Iterpa não verifica se o requerente está na lista de trabalho análogo à escravidão do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE)ou mesmo se possui certidões negativas em dia demonstrando recolhimento de tributos trabalhistas (por exemplo, como o INSS). A Tabela 6 indica alguns exemplos de como o Iterpa avalia atualmente critérios legais ligados à função social do imóvel e como poderia modificar sua forma de trabalho.
No início de 2015, a Presidência do Iterpa propôs a criação do Cadastro Rural Fundiário (CARF), um novo sistema e metodologia de trabalho para modernizar os procedimentos de regularização fundiária. O CARF usará dados do CAR e agregará outras informações fundiárias específicas para tentar agilizar a coleta de informações sobre os imóveis e com isso dar mais celeridade às respostas aos pedidos de regularização. Para isso, Iterpa e Imazon assinaram um Acordo de Cooperação Técnica para desenvolvimento e implantação desse sistema (Agência Pará, 2015). Espera-se que o CARF esteja operacional a partir de 2016.

Tabela 6. Exemplo de atuação do Iterpa para avaliar critérios legais de regularização fundiária e sugestão de aperfeiçoamento

3.1.2. Quadro de funcionários insuficiente

De acordo com avaliação do próprio órgão, o quadro de funcionários do Iterpa não é suficiente para atender a demanda do instituto (Iterpa, 2013), o que retarda a tramitação dos processos de regularização. Essa situação também é um reflexo dos procedimentos adotados pelo Iterpa para regularização fundiária, que demandam muito tempo e recursos humanos, conforme descrito no item anterior.
Até setembro de 2012 o Iterpa possuía 307 servidores[12] (Iterpa, sd). Desse total, 14 estavam lotados no setor responsável pelo trabalho de campo para ações de regularização[13] (como vistorias e georreferenciamento), sendo que apenas três ficavam na sede para dar andamento aos pedidos de regularização (por exemplo, com emissão de pareceres), ocasionando atrasos na tramitação dos processos (Iterpa, sd).
O último concurso público, ocorrido em 2006, não supriu as necessidades do órgão, pois não previu o crescimento da demanda por regularização fundiária, impulsionado por acordos assinados no Estado do Pará prevendo regularização ambiental e fundiária de imóveis rurais[14]. Além disso, desde 2010 o número de funcionários no órgão tem reduzido, e embora não seja uma queda expressiva (menos de 3% no total entre 2010 e 2013), está especialmente concentrada no quadro de funcionários efetivos (queda de 9% entre 2010 e 2013). Parte dessa redução foi motivada pela evasão de profissionais concursados que, após nomeados, foram chamados por outros órgãos, atraídos por melhores salários ou por melhores oportunidades profissionais (Iterpa, sd).

3.1.3. Estrutura física precária

A estrutura física da sede do Iterpa em Belém é inadequada para oferecer segurança aos seus funcionários e às informações de responsabilidade do órgão, como o acervo fundiário do Estado, parte ainda em livros e sem digitalização. Conforme laudos de vistoria do Corpo de Bombeiros e Ministério Público do Estado (CBMPA, 2011 e MPE, 2013a), o prédio do Iterpa possui infiltrações, fissuras, má conservação dos arquivos, instalações elétricas inadequadas e risco de incêndio.
Para tratar dessa situação, em março de 2011 o governo estadual lançou o Projeto de Modernização e Fortalecimento do Instituto de Terras do Pará, para investir R$ 655.560,41. Entretanto, a estrutura física do Iterpa continuou precária, o que levou o MPE do Pará a recomendar a interdição do prédio ao Corpo de Bombeiros em agosto de 2013 (MPE, 2014). Atendendo à recomendação do MPE, o Iterpa informou que a mudança para um novo prédio já foi decidida pelo governo do Estado e ocorrerá em breve (MPE, 2015a).

3.1.4. Baixa transparência

O Iterpa é um órgão pouco transparente e precisa avançar na implementação da Lei de Acesso a Informações Públicas (Lei nº. 12.527/2011). Ao aumentar a divulgação de dados sobre sua atuação, o Iterpa pode contribuir para reduzir conflitos causados pela incerteza de direitos a terra; ampliar a possibilidade de parcerias com sociedade civil e outras esferas de governo na implementação de ações fundiárias, bem como facilitar acompanhamento de suas ações por órgãos de controle (como o Ministério Público).
A Lei de Acesso a Informações Públicas estabelece quais dados devem ser divulgados por órgãos públicos independentemente de solicitações[15]. No entanto, de acordo com Cardoso Jr. e Brito (2013), apenas 17% dos itens que o Iterpa deveria disponibilizar ao público (seja pela Internet ou relatórios de gestão) eram considerados satisfatórios. Outros 54% dos itens foram avaliados como de divulgação insuficiente, pois apenas parte da informação necessária estava disponível, enquanto 29% dos itens que deveriam estar disponíveis estavam ausentes. Por exemplo, não existem informações sobre preços de terras públicas pagos e pendentes nos casos de compra. Ou seja, terras do Estado são vendidas para particulares, mas esses valores não foram divulgados.
Após reclamações de instituições da sociedade civil e movimentos sociais sobre a dificuldade de obter dados no Iterpa, o MPE abriu, em 2013, um inquérito para apurar o descumprimento da Lei de Acesso à Informação pelo Iterpa (MPE, 2013b). Alguns dos resultados do inquérito incluem a constatação de: i) notícias desatualizadas no sítio eletrônico; ii) falta de mapas de assentamentos, territórios quilombolas e outros; e iii) ausência de respostas aos pedidos de informações feitos por sindicatos, organizações não governamentais[16] e pelo próprio MPE.
Como encaminhamento do inquérito, após várias reuniões de negociação com o MPE, o Iterpa criou, em janeiro de 2015, um Grupo de Trabalho Interno destinado a fiscalizar o cumprimento da Lei de Acesso a Informações Públicas no órgão (MPE, 2015a). O órgão apresentará em 45 dias um relatório parcial a um grupo de acompanhamento formado pelo MPE, Federação de Órgãos para Assistência Social e Educacional (Fase), Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amazônia (Imazon) e Comitê Fundiário do Baixo Tocantins (MPE, 2015b).

3.1.5. Valores irrisórios de terras regularizadas

Os valores de terra praticados pelo Iterpa estão muito abaixo do mercado e também dos valores praticados pelo Incra. Não foi possível avaliar casos específicos de valores atribuídos a imóveis regularizados pela ausência de dados disponíveis, mas um estudo comparativo feito pelo Programa Terra Legal em 2011 indicou este problema. De acordo com o Terra Legal, os valores médio e máximo do hectare de terra regularizada pelo Iterpa são inferiores aos valores da planilha de preços referenciais do Incra. Por sua vez, a planilha do Incra também está abaixo do valor de mercado (mais informações no próximo capítulo) (Ver Figura 3).

Figura 3. Valor básico da terra nua (Vtn) praticado pelo Incra e pelo Iterpa

3.1.6 Ausência de cobrança de pagamento de parcelas de terras tituladas

Não há monitoramento de pagamento de valores parcelados. A informação sobre pagamento fica armazenada na pasta do processo e não é inserida em nenhum sistema de informação. Assim, no caso de parcelamento, mesmo que não ocorra o pagamento integral do preço da terra, existe a possibilidade de o título do imóvel ser emitido. Na prática, o requerente pode pagar a primeira prestação, receber o título e não pagar as seguintes, pois não existe um setor monitorando estes pagamentos.

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[12] São distribuídos em: 72 concursados, 95 estáveis, 62 não estáveis e outros 78 distribuídos nas categorias temporários, comissionados, cedidos, contratados e estagiários (Iterpa, sd).
[13] Coordenadoria de Ação Agrária e Fundiária (CAF).
[14] Por exemplo, em julho de 2009, o governo do Estado do Pará assinou um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) com o MPF para acelerar a adoção de políticas públicas para modernização da cadeia produtiva da agropecuária no Estado. Uma das obrigações do Estado é aparelhar e capacitar o órgão fundiário.
[15] Por exemplo, competências, organização, recursos, despesas, licitações, contratos, programas etc. (art. 8º, caput e §1º da Lei nº. 12.527/2011).
[16] A Lei de Acesso a Informações Públicas estabelece que os órgãos públicos devem responder a pedidos de informação em até 20 dias, prorrogáveis por mais 10 dias (art. 10, §§1º e 2º da Lei nº. 12.527/2011).

▼ 3.2. Estudo de caso: Iterpa em Paragominas

Em 2012, o Iterpa instalou um escritório em Paragominas para agilizar respostas às demandas de pequenos, médios e grandes imóveis sem definição fundiária. Esta iniciativa, que contou com apoio da Prefeitura para custeio de despesas (aluguel, energia, água), ocorreu em Paragominas devido ao seu destaque na agenda ambiental desde 2010. Nesse ano, Paragominas tornou-se o primeiro a sair da lista de municípios que mais desmatam na Amazônia, publicada desde 2008 pelo Ministério do Meio Ambiente (MMA).
Para atingir esse resultado, o município cumpriu em 2010 os dois critérios exigidos para este objetivo: redução do desmatamento para níveis inferiores a 40 km2 ao ano e inserção de 80% da área cadastrável do município no CAR. No entanto, apesar dos avanços, o município ainda possui pendências fundiárias que dificultam o avanço de políticas ambientais, como compensação de Reserva Legal (RL) e recuperação de áreas degradadas. Sem ter certeza sobre direitos a terra, estas ações de longo prazo ficam inviabilizadas ou têm implementação parcial.
Para compreender se houve avanços na agenda fundiária do município, levantamos informações de demandas existentes e de imóveis com situações já regularizadas. Essas informações foram obtidas em diferentes fontes: i) dados declarados no CAR; ii) dados levantados pela Comissão de Combate à Grilagem de Terras no Pará sobre matrículas de imóveis bloqueadas ou canceladas devido a irregularidades; iii) informações compartilhadas pelo Sindicato de Produtores Rurais de Paragominas sobre processos de regularização fundiária do município em trâmite no Iterpa; iv) informações obtidas com pequenos produtores de comunidades que receberam títulos de terra do Iterpa entre 2012 e 2014.
A seguir, apresentamos os resultados deste levantamento e indicamos o que ainda necessita avançar para clarificar a situação fundiária em Paragominas.

3.2.1. Situação fundiária de Paragominas

De acordo com nossos levantamentos, 44% da área do município está declarada no CAR como titulada. Por outro lado, outros 45% necessitam de algum tipo de regularização fundiária. Isso inclui áreas com sobreposição entre imóveis (19%) (imóveis que já indicam ter título de terra com outros em situação de posse); áreas sem informação fundiária disponível (11%); posses não regularizadas (6%); e ainda 9% da área constituída por imóveis cuja matrícula foi cancelada ou bloqueada pela Corregedoria da Região Metropolitana, Corregedoria do Interior do Tribunal de Justiça do Pará, ou ainda pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ)[17] (9%) (Figura 4).

Figura 4. Distribuição percentual sobre situação fundiária do município de Paragominas

Em números absolutos e sem descontar as sobreposições, a área com pendência fundiária em Paragominas seria de 656.755 hectares representada por imóveis de posse, com matrícula bloqueada ou cancelada, ou ainda com algum tipo de processo em andamento no Iterpa (compra, doação ou pedido de certidão para validação de algum título) (Tabela 7). Estas situações envolveriam 412 imóveis.

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[17] Em 2011, o CNJ expediu decisão determinando cancelamento de matrícula de imóveis no Pará que não possuíam autorização do Congresso Nacional para alienação, dependendo do seu tamanho (desde 1988 esse requisito abrange imóveis acima de 2.500 hectares). Estima-se que essa decisão tenha atingido cinco mil imóveis no Pará (Brito e Barreto, 2011).

Tabela 7. Área e quantidade de imóveis por situação fundiária em Paragominas

Em relação ao tamanho de imóveis com ocupação privada, seja regularizada ou não, 44% dos imóveis estão acima de 15 módulos fiscais (608 imóveis), abrangendo a maior parte da área municipal (cerca de 1,7 milhão de hectares) sem descontar sobreposições (Tabela 7). Em seguida estão imóveis abaixo de 4 módulos fiscais (532 imóveis), representando 38% dos imóveis, mas ocupando apenas 31,6 mil hectares. Os demais imóveis (18%) apresentam tamanhos acima de 4 até 15 módulos fiscais e cobrem 123 mil hectares do município (Tabela 8).
Finalmente, cerca de 90% do município está em terras de jurisdição estadual, segundo levantamento do Programa Terra Legal (Brito e Barreto, 2011), o que atribui ao Iterpa grande parte de responsabilidade de solução de pendências fundiárias em Paragominas. A Figura 5 apresenta a distribuição espacial dos imóveis por situação fundiária.

Tabela 8. Área e número de imóveis privados em Paragominas por classe de tamanho em módulos fiscais

Figura 5. Situação fundiária de imóveis em Paragominas

a. Encaminhamentos para resolver pendências fundiárias em Paragominas

A partir desse levantamento, foi possível concluir que existem duas medidas principais para promover a regularização fundiária no município. Primeiro, o governo do Estado, via Iterpa ou Procuradoria Geral do Estado (PGE), precisa tomar providências em relação aos títulos com matrículas bloqueadas ou canceladas.
No caso de cancelamento, os responsáveis pelo imóvel podem revertê-lo se apresentarem certidão do Iterpa ou do Incra (dependendo do órgão emissor do título) atestando a idoneidade do registro do imóvel, procedimento este denominado requalificação administrativa.[18]
No caso de bloqueio, a situação pode ser revertida apresentando documentação que comprove a validade do título para a vara agrária de jurisdição do município (no caso de Paragominas, seria a Vara Agrária de Castanhal).
Se o título não for válido, o possuidor pode solicitar regularização fundiária via compra de terras no órgão fundiário. No entanto, vinte e seis dos setenta e nove imóveis com matrícula cancelada provavelmente não poderiam ser regularizados em seu tamanho atual por possuírem mais de 2.500 hectares. Nesse caso, necessitariam de autorização do Congresso Nacional e não há informações recentes sobre casos que tenham cumprido esse requisito.
Para imóveis com matrícula cancelada não passíveis de regularização, o governo estadual precisaria retomá-los ao patrimônio público ou vendê-los por meio de licitação. Porém, ainda não se tem notícias de encaminhamentos nesses casos, visto que esse é um processo politicamente e financeiramente custoso, pois envolve indenizar os ocupantes atuais por parte das benfeitorias feitas nos imóveis.
A segunda medida para solucionar as pendências fundiárias em Paragominas é tornar o processo de regularização fundiária mais ágil e eficaz no Iterpa. O instituto necessita responder aos pedidos existentes de titulação e encaminhar as decisões tomadas nestes processos (seja regularização ou retomada das áreas quando esta for inviável).
Na próxima seção avaliamos as ações do Iterpa em Paragominas desde 2012, quando foi instalado um escritório local do instituto no município, para entender que tipos de procedimentos foram implementados, os avanços e os principais gargalos.

3.2.2. Imóveis de até 100 hectares

Imóveis de até 100 hectares podem ser regularizados por meio de doação (alienação não onerosa) desde que as terras estejam arrecadadas pelo Estado (ou seja, registradas como patrimônio público estadual) e que seu ocupante atenda aos seguintes critérios:

tenha tornado a terra produtiva com seu trabalho e o de sua família;
não seja proprietário, ocupante ou possuidor de outra área rural;
comprove a morada permanente e cultura efetiva pelo prazo mínimo de 1 (um) ano;
tenha sua principal atividade sustentada em exploração agropecuária, agroindustrial e/ou extrativa;
não exista legítima contestação de terceiros sobre a área;
mantenha exploração de acordo com a legislação ambiental vigente;
não tenha sido beneficiado com alienação ou concessão de terras do Poder Público.

Além disso, o imóvel não pode ser doado caso esteja caracterizado o fracionamento de áreas, contíguas ou não. O fracionamento é uma prática muito encontrada em imóveis rurais na tentativa de facilitar a regularização.
Para imóveis de até 100 hectares, o georreferenciamento deve ser realizado e custeado pelo Iterpa, o que geralmente é uma fase demorada. Nesse sentido, a experiência do escritório local em Paragominas se mostrou inovadora.
Para planejar a ação de georreferenciamento, inicialmente o Iterpa utilizou cadastros de outros órgãos públicos, como o Incra, e o CAR de pequenos imóveis no município, elaborados por organizações da sociedade civil para mapear os imóveis. Isso permitiu identificar a melhor estratégia de trabalho de campo, incluindo planejamento de equipe e logística. Em seguida, o Iterpa realizou visitas às comunidades para esclarecer sobre o processo de doação, identificar imóveis, coletar documentação e localizar eventuais conflitos.
O próximo passo foi verificar quais áreas poderiam ser objeto de regularização onerosa ou não onerosa e quais já estavam tituladas. Esta última informação foi obtida a partir das informações da base cartográfica do Iterpa ou títulos apresentados pelo ocupante (Iterpa, 2014). Uma vez selecionados os casos de regularização não onerosa, o Iterpa organizava as equipes para realizar o georreferenciamento e vistorias. Em seguida, os processos de doação eram encaminhados pelo escritório local até a sede do Iterpa, sendo os títulos emitidos em até 6 (seis) meses[19].
De acordo com o Iterpa, esse processo resultou em pelo menos 100 títulos em 4.416 hectares, em quatro comunidades rurais do município (Iterpa, 2014).
A partir do recebimento dos títulos as comunidades tiveram mais facilidade para acessar o crédito em bancos e, assim, financiar a produção rural. De acordo com um beneficiário, antes de possuir o título, o produtor poderia ter acesso ao crédito de até R$ 6 mil. Depois do título, o produtor poderia acessar até R$ 15 mil e pagar em até cinco parcelas em dois anos[20].

3.2.3. Regularização de imóveis maiores que 100 hectares

Imóveis acima de 100 hectares podem ser regularizados via compra, desde que seus ocupantes cumpram os seguintes requisitos:

morada permanente e cultura efetiva pelo prazo mínimo de cinco anos;
não ser proprietário, ocupante ou possuidor de outra área rural, exceto se adquirida por meio de alienação onerosa;
uso produtivo e social da propriedade;
não haja legítima contestação de terceiros sobre a área;
manutenção de exploração de acordo com a legislação ambiental vigente;
não ter sido beneficiado com a concessão não onerosa de terras do Poder Público;
estar em dia com o pagamento da taxa de ocupação[21]. Esta taxa é uma cobrança feita ao ocupante de terra pública e deve ser paga anualmente enquanto não há regularização fundiária. Seu valor é de 0,5% sobre o valor de avaliação do imóvel a partir de tabela de preços aprovada pelo Conselho Estadual de Políticas Agrárias e Fundiárias do Estado.

Segundo o Iterpa, entre 2011 e 2013, o instituto emitiu 58 títulos na modalidade de compra em Paragominas (Iterpa, 2014). Porém, há pelo menos quatro vezes mais processos em tramitação de médios e grandes imóveis no município.
Ao todo, identificamos 221 processos referentes a imóveis de Paragominas em trâmite no Iterpa[22],[23]. Deste total, 188 diziam respeito à regularização, sendo 124 casos de compra, 51 pedidos de certidões para validação de títulos de terra e 12 casos de doação de terras (pequenos imóveis).
Pesquisamos o andamento processual dos 188 casos de regularização no sítio eletrônico do Iterpa e cruzamos as informações com o CAR para obter mais informações do imóvel (área, localização). No CAR, conseguimos informações de 127 imóveis[24], que somavam uma área de 164.625 hectares.
Como os casos de compra representavam a maioria em tramitação, levantamos informações sobre o trâmite dos mesmos para identificar sua situação, tempo de tramitação e principais gargalos processuais. Não foi possível contabilizar o período em que o processo tramita no escritório local em Paragominas, pois o sistema processual do Iterpa registra somente a tramitação na sede do Iterpa em Belém. Os 124 processos avaliados iniciaram em sua maioria entre 2011 e 2014.

a. Avaliação de trâmite de processos

Segundo funcionários entrevistados, os processos de compra de terra em Paragominas passam por um trâmite diferenciado, para tentar eliminar etapas duplicadas ou desnecessárias. Por exemplo, no trâmite regular o processo passa pelo setor jurídico nas fases iniciais para avaliar se o requerimento de regularização cumpre os requisitos legais. No caso de Paragominas, muitos processos eram encaminhados para a análise jurídica apenas em fases mais avançadas, quando já havia mais subsídios para uma avaliação mais completa.
No entanto, a principal diferença era a triagem feita pelo escritório de Paragominas, que verificava se a documentação estava completa e analisava previamente as imagens do georreferenciamento do imóvel antes de enviar os processos para a sede do órgão, em Belém. Ainda no escritório local, o técnico do Iterpa verificava se o imóvel estava em jurisdição estadual e se a área não possuía destinação (por exemplo, outro imóvel titulado). Essa análise foi possível porque o escritório de Paragominas possuía a Base de Dados Cartográficos do Iterpa, o que não ocorre em outros municípios. Apresentada a documentação, o escritório preenchia o requerimento, juntava os documentos ao processo e agendava a vistoria. Em seguida, um funcionário protocolava o processo na sede do Iterpa, em Belém.
Contudo, mesmo com esse diferencial, nossa análise da tramitação dos processos revelou que ainda há demoras. Por exemplo, algumas fases chegam a durar sete meses para conclusão. Além disso, a tramitação sinaliza que há problemas identificados nos processos que provocam idas e vindas entre setores.
Para fazer essa análise, definimos um fluxo padrão de processos em Paragominas com oito fases principais e comparamos com o fluxo real dos processos a partir das informações disponíveis no site do Iterpa até 29 de agosto de 2014. Quando a tramitação desviava do fluxo padrão, identificamos o período de desvio como sendo da fase “outras”. Não foi possível determinar o motivo deste desvio, já que a consulta ao processo pela Internet não fornece essa informação detalhada. Em seguida, contabilizamos o período decorrido em cada fase identificada.
Nos 124 processos analisados, não havia casos titulados de acordo com o sistema de andamento processual disponibilizado pelo Iterpa na Internet. A fase de cartografia e georreferenciamento foi a fase mais demorada, com 210 dias, equivalente a 7 meses de tramitação neste setor (média de 83 processos que já haviam concluído essa fase) (Figura 6). Esta duração inclui todas as passagens dos processos pelo setor de cartografia e georreferenciamento, o que em muitos casos ocorreu mais de uma vez. Segundo funcionários do Iterpa, a demora nesta fase ocorre pelo número insuficiente de funcionários nesses setores e porque não há padronização de procedimentos de análise espacial (por exemplo, não existe uma instrução normativa interna com critérios para avaliação de imagens de georreferenciamento).
Porém, nem sempre a demora ocorre por causa do Iterpa. Muitas vezes há alguma pendência que precisa ser resolvida pelo requerente e há demora para a resposta. Por exemplo, o Iterpa indica que muitas peças técnicas de georreferenciamento apresentadas pelos requerentes apresentam problemas que precisam ser sanados pelo requerente e seu responsável técnico (Iterpa, 2014).
A fase classificada como “outras” contabilizou 181 dias (média de 54 casos) (Figura 6). Esse tempo inclui todas as fases consideradas como desvios no fluxograma padrão adotado para a análise. Esses casos estariam relacionados a ajustes nos processos, por exemplo realização de nova plotagem na Cartografia, após verificação de alguma incidência em campo (como sobreposição com imóveis vizinhos).
A Diretoria Jurídica é o terceiro setor onde os processos gastam mais tempo, com 150 dias (média de 58 casos) (Figura 6). Este atraso na tramitação é devido a fatores como a falta de critérios objetivos para basear a análise jurídica (por exemplo, em como avaliar se o imóvel cumpre o requisito de função social da propriedade), além da ausência de sistematização ou padronização de opiniões jurídicas de situações mais frequentes.
Finalmente, até 29 de agosto de 2014, a maioria dos imóveis (85%) estava concentrada nas fases de cartografia e georreferenciamento, outras e análise jurídica (Figura 7).
Nossa análise indica que mesmo com a priorização de casos de Paragominas e com as tentativas de agilizar as fases processuais, os processos de regularização de médios e grandes imóveis por meio de venda ainda são demorados.

Figura 6. Tempo médio de tramitação, por fase processual, dos casos de compra de imóveis em Paragominas

Figura 7. Fase dos processos de Paragominas até 29 de agosto de 2014

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[18] O interessado deve requerer a abertura de Procedimento de Requalificação à unidade de registro de imóveis competente, demonstrando o motivo para ser considerado indevido o cancelamento da matrícula, e apresentar os seguintes documentos: i) título de terras ou certidão originais do Incra ou Iterpa; ii) documentos pessoais (RG, CPF ou CNPJ) e comprovante de residência; iii) comprovante de pagamento/quitação do ITR dos últimos cinco anos; (iv) cópia autenticada do instrumento público de aquisição do imóvel; v) cópia autenticada da autorização legislativa correspondente quando o tamanho do imóvel estiver acima dos limites constitucionais da época da emissão do título; vi) memorial descritivo firmado por profissional com Anotação de Responsabilidade Técnica (ART); vii) certidão atualizada (emitida após a data do Provimento) expedida pelo Cartório de Registro de Imóveis da Comarca em que se localiza a área rural, na qual constem todos os dados da matrícula, bem como sua cadeia sucessória (Art. 3º do Provimento Conjunto nº. 10/2012, da Corregedoria de Justiça das Comarcas do Interior (CJCI) e Corregedoria de Justiça da Região Metropolitana de Belém (CJRMB).
[19] Informação fornecida por Josefa P. de Santos, moradora da Comunidade Nazaré, que recebeu doação de terra pública do Estado do Pará. Entrevista concedida em 29 abril 2014.
[20] Informação fornecida por Sandoval Q. de Souza, morador da Comunidade Nazaré, que recebeu doação de terra pública do Estado do Pará. Entrevista concedida em 29 abril 2014.
[21] Art. 38, incisos I a VII do art. 38 do Decreto nº. 2.135/2010.
[22] Para avaliar se houve avanços na regularização desses imóveis, entrevistamos funcionários do Iterpa para identificar se houve mudanças que aceleraram o trâmite processual destes casos. Também entrevistamos representantes do Sindicato de Produtores Rurais de Paragominas, dos quais obtivemos uma lista de processos de regularização fundiária em Paragominas em trâmite no Iterpa. A partir dessa informação, pesquisamos o andamento processual destes casos no sítio eletrônico do Iterpa e cruzamos as informações com o CAR para obter mais informações do imóvel (área, localização).
[23] A lista abrangia 221 processos de: Paragominas (193), Ipixuna do Pará (13), Nova Esperança (4), Ulianópolis (3), Belém (3), São Domingos do Capim (2), Dom Eliseu (1), Capitão Poço (1) e sem informação do município (1). Da lista de 193 processos de Paragominas, identificamos diferentes tipos de processos: compra (124), certidão de título (24), rerratificação e cadastro (15), rerratificação (12), doação (12), solicitação (1), legalização/regularização (1), informação (1) e outros (3). A maioria (74) dos processos de compra analisados foi iniciada em 2012, outros em 2011 (9), 2013 (35) e 2014 (6).
[24] A busca no CAR foi realizada com base no nome do requerente do imóvel no processo de regularização. Em 21 não encontramos CAR e nos outros casos encontramos mais de um imóvel no CAR em nome do mesmo requente e não conseguimos averiguar qual seria o imóvel objeto de requerimento no Iterpa.

▼ 3.3. Tentativa de ajuste: o Decreto Estadual nº. 739/2013

Em março de 2013, o governo estadual publicou o Decreto nº. 739 para incentivar a regularização fundiária dos municípios que cumprem as metas estabelecidas pelo PMV (ver Quadro 1), dentre elas a redução do desmatamento e o cadastramento ambiental rural de 80% da área cadastrável do município[25]. Esse decreto seria um estímulo para que mais municípios cumprissem as metas ambientais do programa e ao mesmo tempo, uma oportunidade de estabelecer procedimentos mais eficientes para regularização fundiária pelo Iterpa a fim de aumentar a segurança e agilidade dos processos.
O decreto prevê adotar na área fundiária o modelo de gestão municipal e participativa do PMV, trazendo diferentes setores para o diálogo e identificação de conflitos. Por exemplo, o decreto prevê a realização de parceria entre Iterpa, PMV e a prefeitura para implementação em conjunto das atividades. Isso incluiria a realização de audiências públicas e ações de mobilização nos municípios para facilitar o planejamento das ações. O decreto também prevê que haja identificação prévia de áreas de posse individual e coletiva, áreas de conflitos e áreas prioritárias para a regularização fundiária. Os dados do CAR seriam usados para agregar informações a este levantamento fundiário e indicar a situação de ocupação de terras no município.
Além disso, o Iterpa deve apresentar resultados sobre o processo de regularização fundiária para o Comitê Executivo e Comitê Gestor do PMV, bem como para outros conselhos que tratam da política agrária e fundiária. Isso é importante para que o instituto preste contas e para fortalecer o controle social de suas ações.
O Iterpa também deve criar uma comissão de conflitos com auxílio de sua Ouvidoria Agrária, facultando-se a participação do Tribunal de Justiça do Estado do Pará (TJE) e do MPE/PA, além de outras instituições aptas a auxiliarem a resolução de conflitos.
Em relação aos procedimentos internos no Iterpa, o decreto determina que o instituto simplifique e padronize os procedimentos para regularização fundiária, especialmente os formulários, laudos de vistoria, pareceres técnicos e jurídicos, dentre outros itens necessários para titulação do imóvel[26].
Até o final de 2014 o decreto não foi de fato implementado. Por exemplo, o Iterpa não simplificou seus procedimentos e não houve parcerias com os municípios que cumpriram as metas do PMV. A única exceção seria o município de Paragominas, onde desde 2012 existe uma parceria com o município para apoio de infraestrutura de um escritório local do Iterpa, como foi exposto anteriormente. Ademais, algumas críticas ao conteúdo do decreto incluem:

Não prevê a colaboração com outros órgãos que possuem responsabilidade fundiária, como Incra, MDA, Funai, SPU e até órgãos ambientais (já que estes possuem competência para criação de UCs).
Não indica a necessidade de integração de base de dados fundiários destes diferentes órgãos, o que em si seria um passo importante para a compreensão da situação fundiária do município.
Uso de informações imprecisas do CAR para o planejamento de ações de regularização fundiária. Como o CAR não está atrelado à situação fundiária do imóvel, há indícios de vários cadastros feitos sem lastro, ou seja, sem que as informações sobre detentor e localização do imóvel sejam verídicas. O receio é que este tipo de informação seja usado como base para titulação de terras, o que se constituiria em uma nova forma de grilagem de terras.
Estímulo à emissão de documentos temporários de comprovação de posse (Certificado de Ocupação de Terra Pública (COTP)) enquanto não houver a titulação final. Esta previsão repete prática histórica no Estado de emissão de documentos fundiários temporários, que em muitos casos não foram validados e acabaram sendo usados ilegalmente para registro de imóveis em cartório.

Quadro 1. Programa Municípios Verdes

O Programa Municípios Verdes (PMV) é um programa do governo do Pará, lançado em 2011, desenvolvido em parceria com municípios, sociedade civil, iniciativa privada, Ibama e MPF.
O PMV tem como objetivo combater o desmatamento no Estado, fortalecer a produção rural sustentável por meio de ações estratégicas de ordenamento ambiental e fundiário e também de gestão ambiental, com foco em pactos locais, no monitoramento do desmatamento, na implantação do CAR e na estruturação da gestão ambiental dos municípios participantes. Atualmente, 102 municípios paraenses fazem parte do PMV (PMV, s.d).

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[25] A área cadastrável exclui áreas protegidas.
[26] Art. 3º, §2º do Decreto nº.739/2013.

▼ 3.4. Recomendações para o Iterpa

A análise do Iterpa e da experiência de Paragominas demonstrou que mesmo num caso em que havia apoio do município com custeio de estrutura de trabalho e uma equipe local preparando os processos, houve resultados limitados. Este exemplo mostra que será necessário promover mudanças nos procedimentos adotados pela sede do Iterpa, além de melhoria da estrutura do órgão. Abaixo listamos as principais recomendações para esse órgão considerando um prazo razoável de implementação:

Até seis meses:

Instalar sede em estrutura física apropriada: A segurança dos funcionários e do acervo de informações fundiárias do Estado está sob risco, de acordo com laudo do Corpo de Bombeiros. Para avançar com soluções ligadas à demora da regularização fundiária será necessário mudar o local da sede para uma estrutura mais adequada, que suporte reforço de equipe e novos equipamentos.
Divulgar informações de acordo com a Lei de Acesso à Informação: o Iterpa deve adequar suas práticas de divulgação de dados à Lei nº. 12.527/2011 em diferentes meios (como sítio eletrônico, relatórios de gestão e instalando o Serviço de Informação ao Cidadão[27]). Recomendamos especificamente que o Iterpa estabeleça um setor responsável para a implementação desta lei e uma instrução normativa para adequar as práticas internas à lei.
Eliminar redundância na tramitação de processos: a princípio, os processos deveriam passar apenas uma vez em cada setor. No processo padrão, há pelo menos duas passagens pelo setor jurídico, sendo a primeira para verificar admissibilidade. Este tipo de procedimento poderia ser feito pelo próprio setor de protocolo, cumprindo determinados requisitos pré-estabelecidos (por exemplo, tamanho máximo pré-estabelecido, localização em município onde não há muitos conflitos agrários) e com ajuda de um manual sobre os critérios de verificação. Idealmente, o setor jurídico deveria se pronunciar após a análise técnica estar concluída.
Estabelecer normas e manuais técnicos para o setor de cartografia e de georreferenciamento: a padronização dos critérios de avaliação de peças técnicas e de análise agilizaria o trabalho do setor e facilitaria a terceirização de atividades.
Simplificar procedimentos de vistoria de imóveis: a vistoria deve limitar-se a elementos que comprovem a função social da terra e que não podem ser verificados remotamente. Por exemplo, não há necessidade de aferir em campo a cobertura vegetal do imóvel se o seu CAR estiver atualizado e validado. Por outro lado, a vistoria ajuda a identificar a existência de conflitos e se há morada habitual no imóvel[28].
Retirar exigência legal do Plano de Exploração Econômica: a Sema deveria ser o órgão responsável por avaliar a pertinência de atividades produtivas considerando seus impactos ambientais e o Zoneamento Ecológico-Econômico. O foco da regularização deveria ser no cumprimento da função social do imóvel, ou seja, nas atividades que já estão sendo implementadas no imóvel.

Até um ano:

Modernizar procedimentos para coleta e análise de informações: o Iterpa deve adotar e implementar o uso de tecnologias e metodologias já existentes para cruzamento de banco de dados e para aplicação de técnicas de sensoriamento remoto. Essas novas práticas reduzirão a duração das vistorias de campo e otimizarão os recursos humanos e financeiros do instituto. Outra vantagem desse levantamento de informações seria direcionar as vistorias para checagem de itens difíceis de verificação remota ou que precisam ser confirmados em campo (como existência de conflitos no imóvel). Sugestões mais específicas incluem:
Modernizar vistorias: erros em preenchimento de laudos de vistorias podem ser reduzidos e até eliminados com a implantação de formulários eletrônicos que possam ser preenchidos com equipamentos portáteis (como tablets), cujas informações poderiam ser facilmente enviadas ou carregadas em sistema na sede para agilizar o andamento dos processos. Isso também agilizaria a fase de análise técnica, pois as informações não demorariam a ser repassadas após as vistorias.
Automatizar análise de georreferenciamento: seguindo a experiência desenvolvida pelo Programa Terra Legal (que será objeto da próxima seção), o Iterpa deve adotar sistemas que agilizem a avaliação da qualidade técnica das peças de georreferenciamento, sejam elas produzidas pelo próprio Iterpa nos imóveis de até 100 hectares ou apresentadas pelos ocupantes das áreas. O Terra Legal desenvolveu com sucesso o Sigef (Sistema de Gestão Fundiária), que reduz o tempo de análise de problemas nas peças, e que poderia também ser adaptado para o Iterpa.
Sistematizar orientações jurídicas frequentes: posições jurídicas para casos frequentes e similares devem ser formalizadas e padronizadas para reduzir o tempo de análise e permitir que tarefas mais simples possam ser feitas por técnicos. Por exemplo, a Procuradoria Jurídica do Ibama adota desde 2009 as Orientações Jurídicas Normativas (OJN) para padronizar a atuação do setor em matérias de repercussão ou recorrentes nas procuradorias dos Estados (AGU, 2009).
Cobrar valores de terra de acordo com o mercado: os valores de terra do Estado estão abaixo dos valores da tabela de preços referenciais do Incra e abaixo do valor de mercado. Para combater a especulação fundiária, o Estado deveria cobrar valores de mercado pela venda de terras, alterando a norma atual (Resolução Cepaf nº. 001/2011).
Delegar cobrança de valores de imóveis a órgão estruturado para esta tarefa: o Iterpa não possui estrutura para cobrança de valores e dificilmente desenvolverá esta expertise, considerando que outras funções essenciais do instituto necessitam de aperfeiçoamento e reforço prioritário. Por isso, o Estado deve delegar a cobrança dos valores a uma instituição com estrutura para esta tarefa, como a Secretaria da Fazenda.

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[27] A Lei nº 12.527/2011 prevê a obrigatoriedade da criação de um Serviço de Informações ao Cidadão (SIC) em cada órgão público, com a finalidade de atender e orientar o público, informar sobre a tramitação de documentos e receber requerimentos de acesso a informações (Art. 9º, incisos I e II, da Lei nº 12.527/2011).
[28] Art. 186 da Constituição Federal: A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: I – aproveitamento racional e adequado; II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho; IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.

4. Terra Legal

O Programa Terra Legal, do MDA, foi lançado em junho de 2009 para regularização fundiária em terras públicas federais na Amazônia Legal. Sua meta global é emitir 152 mil títulos rurais (MDA, 2014a). Contudo, menos de 6% deste objetivo foi alcançado nos primeiros cinco anos, com a emissão de 8.702 títulos em 662.707 hectares.
Nesse período, o programa também indeferiu 865 pedidos de regularização em 236.074 hectares. Assim, a média anual de conclusão de casos (seja por titulação ou indeferimento) foi 1.913 entre junho de 2009 e maio de 2014. Nesse ritmo, o Terra Legal levará 56 anos para analisar todos os 107.274[29] casos aguardando resposta em seu banco de dados.
Ao longo desses cinco anos de implementação o programa tem enfrentado diversos desafios para atingir seus objetivos. Parte dessas dificuldades está ligada ao estabelecimento de metas incompatíveis com a capacidade operacional do programa e à complexidade dos problemas fundiários em campo; mas outros problemas também envolviam a falta de modernização das práticas ligadas à regularização fundiária. Estes problemas têm sido alvo de diversas ações do programa, como será detalhado mais abaixo.
No entanto, mesmo que estes entraves sejam solucionados, há problemas graves ligados aos valores baixos dos imóveis regularizados e à deficiência na cobrança do valor da terra para os imóveis acima de 1 módulo fiscal. Há também necessidade de ampliar a regularização ambiental dos imóveis titulados e de tomar providências em relação aos imóveis cujos pedidos de regularização foram indeferidos. Além disso, há discussões sobre possíveis alterações na lei que embasa o programa, que podem afrouxar o cumprimento de exigências pós-titulação (Quadro 5, no final deste capítulo).

▼ 4.1. Estatísticas de cadastro, análise e titulação de imóveis

A maior parte dos imóveis cadastrados até agosto de 2014 no Terra Legal (61%) é menor que 1 módulo fiscal (média de 76 hectares na Amazônia Legal), mas ocupam apenas 16% da área cadastrada. Por outro lado, 47% da área cadastrada está concentrada na classe de acima de 4 até 15 módulos fiscais, que soma apenas 9% dos imóveis (Figura 8).

Figura 8. Percentual de número de imóveis e área cadastrada no Programa Terra Legal até agosto de 2014

Dentre os casos em análise e titulados, Rondônia concentrava a maior quantidade de imóveis (4.636 em análise e 2.788 titulados), o que, segundo o Terra Legal, é o resultado da parceria com o governo do Estado no apoio a ações de campo (Tabela 9). Em seguida, o Pará apresentava a segunda maior quantidade de imóveis em análise (3.030) e titulados (2.787) e liderava na área dos imóveis nestas duas situações (474.826 hectares e 285.720 hectares, respectivamente) (Tabela 9). Além disso, Mato Grosso apresentava a maior área média de imóveis em análise (480 hectares), enquanto Tocantins possuía a maior área média de imóveis titulados (115 hectares) (Tabela 9).
Em 2014, o Terra Legal pretendia emitir 68% a mais de títulos que a sua média anual (4.064), alcançando 6.832 títulos. A maior parte destes seria nos Estados de Rondônia e Pará (Figura 9) (MDA, 2014b).

Tabela 9. Estatísticas de imóveis cadastrados e situação de processos no Programa Terra Legal por Estado[30].

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[29] Valor obtido após descontar o total de casos titulados e indeferidos do número de requerimentos.
[30] De acordo com os dados obtidos com o Programa Terra Legal em agosto de 2014, via ofício, havia 217.897 ocorrências no arquivo em Excel encaminhado. No entanto, excluímos observações repetidas, o que resultou em 116.841 imóveis usados para as análises neste estudo.

Figura 9. Metas do Programa Terra legal para emissão de títulos para imóveis rurais em 2014 (MDA, 2014b)

4.1.1. Titulação de imóveis no Pará

O Pará concentra 43% da área titulada e 32% dos títulos emitidos pelo programa, com uma média de conclusão de 574 casos por ano (2.787 títulos e 83 indeferimentos em cinco anos) (Ver Tabela 9). Nesse ritmo, seriam necessários quase 89 anos para avaliar todos os 50.915 casos ainda não finalizados no Estado[31].
Os títulos no Pará abrangeram 285.720 hectares em 34 municípios, sendo a maioria (65%) para imóveis com menos de 1 módulo fiscal (Figura 10). Contudo, a maior parte da área titulada está em imóveis acima desse tamanho, especialmente em imóveis acima de 4 até 15 módulos fiscais (45%).
O município de Novo Progresso recebeu o maior número de títulos no Estado (313) e teve a maior área titulada (91.023 hectares) (Figura 11). Por outro lado, o município também foi destaque em agosto de 2014 por ter sido o principal foco da Operação Castanheira, deflagrada pela Polícia Federal, Receita Federal, Ibama e MPF para combater crimes ambientais e grilagem de terras. A inscrição no Programa Terra Legal era um dos passos identificados no esquema de venda ilegal de terras (Quadro 2).
Os outros municípios do Estado mais beneficiados com área titulada foram Altamira (40.324 hectares e 80 títulos) e Uruará (27.309 hectares e 295 títulos). O Apêndice II apresenta a listagem completa de títulos por municípios paraenses.

Figura 10. Percentual de quantidade de títulos e área emitidos no Pará por classe de módulos fiscais

Figura 11. Municípios paraenses com maior quantidade de títulos e área titulada pelo Programa Terra Legal

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[31] Número corresponde ao total de imóveis cadastrados menos os casos já titulados ou indeferidos.

Quadro 2. Operação Castanheira

A Operação Castanheira foi deflagrada em 27 de Agosto de 2014 pela Polícia Federal, Ibama, Receita Federal e MPF para desarticular uma organização criminosa especializada em crimes ambientais e grilagem de terras no município de Novo Progresso (Ibama, 2014). Os danos ambientais foram estimados em R$ 500 milhões. Além dos crimes ambientais, os suspeitos serão indiciados por crimes de invasão de terras públicas, furto, sonegação fiscal, falsificação de documentos, formação de quadrilha e lavagem de dinheiro.
Segundo o MPF, um dos acusados fazia corretagem de imóveis no município informando aos clientes que as áreas eram aptas a plantio de soja ou pecuária e que já estavam desmatadas, prontas para implantação das atividades agropecuárias. Ele também informava que a terra não possuía escritura, mas os orientava a seguir os seguintes passos: fazer protocolos no Sistema Nacional de Cadastro de Imóveis Rurais (SNCR) do Incra e no cadastro do Programa Terra Legal, além de inscrever o imóvel no CAR. Com esse esquema, a quadrilha chegava a negociar fazendas por mais de R$ 20 milhões (MPF, 2014a).

▼ 4.2. Problemas

4.2.1. Sobreposição de demandas para ordenamento territorial

Um dos temas recorrentes de críticas ao programa desde seu início é o risco de titulação privada sobre áreas de interesses prioritários para reconhecimento de direitos de povos indígenas e comunidades tradicionais, ou ainda para conservação. Este risco existe porque, de acordo com a legislação, nem todos os imóveis necessitam de vistoria em campo pela equipe do programa antes da emissão do título de terra[32], o que dificulta a identificação de conflitos.
Uma forma de evitar destinações indevidas é consultar previamente outros órgãos que tratam de questões fundiárias com prioridade de reconhecimento, como a Funai ou o ICMBio. No entanto, até 2012, essa consulta era feita via ofício e as instituições possuíam prazo de apenas 30 dias para responder. Caso não se pronunciassem nesse período, o Terra Legal poderia avançar com seus procedimentos de regularização. No entanto, este prazo raramente foi cumprido nas consultas feitas, principalmente pela Funai.
De fato, Brito e Barreto (2010) já indicavam a dificuldade da Funai atender esta demanda devido a limitações de recursos humanos e financeiros. Outro agravante no caso da Funai é que a identificação dos limites de TIs depende de um processo longo para elaboração dos estudos necessários para o processo de reconhecimento e demarcação. Por isso, muitas vezes a Funai possui apenas a indicação do município em que a demanda ocorre, mas não da localização exata deste território.
Este problema passou a ser tratado diretamente em 2013 com a criação da Câmara Técnica de Destinação e Regularização de Terras Públicas Federais na Amazônia Legal[33]. Esta câmara objetiva dar maior eficácia no processo de destinação de glebas públicas federais não destinadas na Amazônia Legal e é formada por oito instituições: MDA, Incra, ICMBio, Serviço Florestal Brasileiro (SFB), Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), Funai, Centro Gestor do Sistema de Proteção da Amazônia (Censipam) e MMA. A câmara também conta com quatro consultores contratados via MDA e MMA para tratar da articulação entre seus integrantes, demandas de georreferenciamento, gestão estratégica e planejamento de ações. No entanto, não possui representação direta de governos estaduais e de instituições da sociedade civil.
A câmara opera por meio de ciclos para avaliar blocos de glebas federais não destinadas. Até o final de 2014, já havia dez ciclos abertos na câmara, abrangendo 26,9 milhões de hectares em seis Estados, principalmente no Amazonas, Rondônia e Pará (Figura 12). A demanda total estimada para avaliação da câmara é de 55 milhões de hectares em 1.208 glebas[34],[35].

Figura 12. Glebas federais em consulta, destinadas e ainda não destinadas pela Câmara Técnica

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[32] A vistoria prévia à titulação é uma exigência legal em todos os imóveis acima de 4 módulos fiscais. Abaixo desse tamanho, a vistoria é obrigatória em três situações: i) casos em que houve identificação de conflitos pela posse da terra; ii) autuação por crime ambiental ou por manter trabalhadores em condição análoga à escrava; ou iii) quando o cadastramento foi feito via procuração, ou seja, não foi feito pelo posseiro (Art.13 da Lei nº.11.952/2009 e Art. 5º do Decreto nº.6.992/2009).
[33] A Câmara Técnica foi criada pela Portaria Interministerial nº. 369/ 2013.
[34] Algumas glebas já estão parcialmente destinadas, então esta área abrange apenas a porção não destinada.
[35] Ficaram excluídas da atuação da câmara as glebas federais não destinadas em Roraima e no Amapá, pois elas possuem previsão legal de serem repassadas para domínio do Estado (Lei Federal nº. 11.949/2009). A única exceção nestes casos ocorreu em uma gleba no Amapá (gleba Matapi), na qual havia conflito de interesse entre ICMBio e MDA, o que estava sendo tratado pela câmara.

A dinâmica de cada ciclo da câmara ocorre da seguinte forma:

A partir da indicação das glebas, cada órgão da Câmara deve inserir a informação georreferenciada sobre suas áreas de interesse em um sistema de informações administrado pelo Terra Legal[36].
Caso existam conflitos de interesse, os consultores que atuam na câmara tentam resolver tratando diretamente com os órgãos que indicaram as sobreposições. Se não há acordo, o caso deve então ser resolvido pela Casa Civil.
Quando a decisão é destinar as áreas para regularização fundiária, o Terra Legal assume a responsabilidade das ações na gleba e implementa seus procedimentos (georreferenciamento, análise processual etc.). Se a destinação for para outra finalidade, o MDA encaminha o caso para que a SPU realize a doação formal da área para o órgão que será responsável por sua destinação (por exemplo, MMA no caso de criação de UCs ou Funai no caso de reconhecimento de TIs).

Até o final de 2014, a Câmara Técnica havia decidido sobre a destinação de 8,1 milhões de hectares, sendo a maior parte para destinação ambiental pelo MMA e para regularização via Terra Legal (Figura 13).

Figura 13. Resultados da avaliação da Câmara Técnica sobre destinação de 8,1 milhões de hectares em glebas federais

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[36] Sistema de Gestão Fundiária (Sigef).

4.2.2. Capacidade operacional limitada

Um desafio desde o início do programa foi o de atuar na regularização e destinação de 113 milhões de hectares na Amazônia com uma equipe limitada e na sua maioria proveniente do Incra[37]. Em maio de 2014, a equipe era composta por 150 funcionários (140 provenientes do Incra), distribuídos no escritório em Brasília e em outros 12 escritórios regionais.
Um reforço ocorreu ainda em 2014 com o ingresso de 100 funcionários temporários selecionados por meio de um concurso público em 2014, sendo que mais de 80% desse efetivo será alocado nos escritórios regionais. Além do aumento da equipe, o programa investiu em três aspectos para agilizar sua operação: desenvolvimento de ferramentas tecnológicas, revisão e simplificação de procedimentos e regras, bem como mutirões em parcerias com outras instituições, conforme será descrito a seguir.

a. Investimento em soluções tecnológicas

A ausência de um sistema de informação único e integrado entre as diversas instituições com competência fundiária é um grande problema para a efetiva gestão agrária no Brasil, além do grande volume de informações ainda armazenado em papel. Isso resulta na dispersão de informações relevantes sobre direitos a terra e no risco de perda de informações com a deterioração de papéis antigos.
Desde seu início, o programa investiu no desenvolvimento de sistemas de informação para gerenciar os dados gerados nos cadastramentos e georreferenciamento de posses. Atualmente, o programa utiliza o Sigef, que abrange acervo fundiário, regularização fundiária e deve evoluir para incluir gestão cadastral de imóveis. Em 2014, o Sigef foi vencedor de dois prêmios sobre soluções tecnológicas na administração pública, o e-Gov e o prêmio do Congresso de Informática e Inovação na Gestão Pública (Incra, 2014; MDA, 2014c).
Na parte de acervo, o sistema recepciona documentos digitalizados do acervo fundiário do Incra, um processo que tem abrangido diversos escritórios locais do órgão que armazenavam informações em papel sobre títulos emitidos nas décadas de 1970 a 1990. Um piloto dessa inicitiva ocorreu na área de abrangência do escritório do Incra em Altamira, compreendendo 11 municípios. Estas informações existiam apenas nestes locais e muitas corriam risco de deterioração sem armazenamento adequado. Além de possuir as cópias digitalizadas dos documentos, o Sigef também permite a consulta a mais de 13.595 processos catalogados e 1.116 parcelas vetorizadas.
No módulo de georreferenciamento, o Sigef incluiu os dados do ocupante da área e as informações sobre o georreferenciamento, que antes eram armazenados no Sisterleg Geo, o primeiro sistema de gerenciamento de informações criado pelo Terra Legal. Além disso, também possui ferramentas mais avançadas para análise e validação dos dados de georreferenciamento de imóveis feitos por empresas terceirizadas.
O principal desafio do Sigef é incorporar informações de outras instituições com atribuições fundiárias, principalmente aquelas da esfera estadual. Se isso não ocorrer, o sistema poderá ser um avanço do ponto de vista de gestão processual para o Terra Legal, mas não auxiliará, por exemplo, na identificação e solução de problemas de conflitos entre jurisdições (federal e estadual).

b. Revisão e simplificação de regras e procedimentos

O Terra Legal tem revisado e simplificado procedimentos na tentativa de agilizar e aperfeiçoar algumas práticas adotadas pelo próprio programa. Um exemplo citado anteriormente foi a revisão de normas técnicas para georreferenciamento e certificação de imóveis.
Mais recentemente, como parte de um diagnóstico para aperfeiçoar a gestão do Terra Legal (MDA, 2012), o programa está descentralizando algumas atribuições para seus escritórios regionais, visando reduzir a necessidade de avaliação de todos os processos de regularização pela sede em Brasília. Com isso, os escritórios passarão a ter competência para gerir todo o processo até a titulação em imóveis de até 4 módulos fiscais nos quais não haja conflito identificado.
Essa descentralização foi possível a partir de um parecer da AGU que dispensa a análise jurídica individual de processos considerados sem complexidade (AGU, 2014). Para estas situações, a equipe técnica nos escritórios regionais do Terra Legal poderá usar um parecer jurídico padrão. Assim, o trâmite desses casos será feito exclusivamente nos escritórios regionais, sem necessidade de deslocamento para Brasília.
Enquadram-se nessa categoria processos de imóveis com até 4 módulos fiscais que passarem por um check list descrito no parecer da AGU, que inclui: i) checagem de documentação apresentada pelo requerente; ii) consulta sem incidências a sistemas de informações que verificam o cumprimento de requisitos legais para titulação pelo programa (por exemplo, consulta ao Sistema de Informações de Projetos de Reforma Agrária (Sipra) para atestar que o requerente não é beneficiário de reforma agrária); iii) inexistência de outro processo e nome do mesmo requerente; iv) inexistência de outros títulos emitidos sobre o mesmo imóvel; v) confirmação de que requerente não ocupa cargo público; vi) ausência de conflitos agrários no imóvel; vii) dispensa de vistoria de acordo com a lei, entre outros.
Contudo, um aspecto preocupante dessa descentralização é que nem todos os escritórios regionais possuem como prática a divulgação de suas atividades para instituições e pessoas interessadas. Essa falta de transparência dificulta o controle social das ações desses escritórios.

c. Mutirões para titulação

No segundo semestre de 2014, o Terra Legal testou em caráter piloto uma metodologia de mutirão para emissão rápida de títulos. Os testes ocorreram no Acre e no Amazonas e contaram com parceria dos governos estaduais e de instituições da sociedade civil com atuação dos municípios abrangidos pela ação (Boca do Acre, no Amazonas e Sena Madureira, no Acre) (Página20.net, 2014 e Governo do Amazonas, 2014).
Segundo o programa, a realização dos mutirões é possível onde a maior parte dos imóveis nas glebas escolhidas já está georreferenciada. A partir disso, há uma fase de articulação estratégica entre instituições e governos locais para organização dos trabalhos em conjunto. Em seguida, há uma fase de preparação de quatro meses para levantamento de informações (por exemplo, títulos já emitidos nas localidades) antes do início dos mutirões. Nessa fase, a principal dificuldade apontada pelo Terra Legal foi a demora em obter dados fundiários de diferentes órgãos com atuação na região, especialmente os estaduais. Na sequência, ocorre a ação de campo de uma a duas semanas, com instalação de uma base do programa em instituições locais (no caso de Sena Madureira, a equipe do mutirão ficou instalada na Câmara de Vereadores). Finalmente, há uma etapa pós-campo para tratar dos casos não resolvidos.
Os mutirões incluíram parceria com os órgãos ambientais dos estados para emissão do CAR junto com o título do Terra Legal. Essa é uma iniciativa promissora para gerar resultados com maior segurança e celeridade, que reforça a importância de atuação integrada entre órgãos federais, estaduais e municipais para solução de problemas fundiários. No entanto, ainda não havia uma estimativa do custo desses mutirões para avaliar o quanto será possível ampliar esse método para outros Estados.

4.2.3. Cadastro de posses desatualizado

O cadastro de posses do Terra Legal, que começou a ser alimentado em 2009, está desatualizado. O cadastro começou a ser formado em 2009 com os mutirões de cadastramento do Terra Legal e com a importação de dados do Sistema de Declaração de Aptidão (DAP) ao Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), administrado pelo MDA. No entanto, em muitos casos, as empresas terceirizadas para realização do georreferenciamento constatam que o ocupante do imóvel não é mais aquele que o cadastrou.
Outro problema frequente no momento do georreferenciamento ocorria quando imóveis vizinhos ao que estava sendo georreferenciado não estavam cadastrados e, com isso, não poderiam ser incluídos no mapeamento naquele momento. Assim, o programa não otimizava suas ações de campo.
Para corrigir este problema, a partir de 2014 o programa passou a adotar outra estrutura para análise de pedidos. Agora, o processo só é considerado oficialmente cadastrado para análise após o georreferenciamento (o chamado geocadastramento). Isso permite que imóveis que não estavam originalmente cadastrados possam ser georreferenciados em campo durante as ações das equipes terceirizadas, otimizando assim o trabalho de campo. A figura 14 demonstra a atual sequência das principais fases do Terra Legal (Figura 14).

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[37] Essa área inclui 58 milhões de hectares já destinados, mas que carecem de georreferenciamento, e 55 milhões de hectares não destinados, que podem ser direcionados à regularização privada ou a outras finalidades (por exemplo, UCs) (MDA, 2014a).

Figura 14. Etapas do Terra Legal a partir de 2014

4.2.4. Demora no georreferenciamento

O georreferenciamento de glebas e imóveis rurais é a atividade com mais avanços no programa, mas ainda está aquém do esperado. Até 2014, atingiu apenas 35% dos 113 milhões de hectares de glebas e 50% dos imóveis com pedidos de regularização.
No caso de glebas, os Estados com maior cumprimento da meta são Acre (77%), Maranhão (67%) e Rondônia (58%). Contudo, dois estados que possuem 60% da área de glebas a serem georreferenciadas ainda estão com percentuais abaixo de 50% (Pará com 43% e Amazonas com 20%) (Figura 15).
No caso dos imóveis, mesmo com um desempenho razoável (50% no geral), o índice de cumprimento do georreferenciamento é desigual entre os Estados. De fato, os Estados que concentram mais de 70% da área de imóveis a ser georreferenciada estão com desempenho abaixo de 35% (Pará com 33%, Rondônia com 31% e Mato Grosso com 28%) (Figura 16).

Figura 15. Cumprimento de meta de georreferenciamento de glebas rurais por Estado

Figura 16. Cumprimento de meta de georreferenciamento de imóveis rurais por Estado

O serviço de georreferenciamento é feito por empresas terceirizadas, contratadas via licitação, e a validação das peças técnicas é feita pela equipe do Terra Legal. Devido à variedade de empresas contratadas, incluindo algumas sem capacidade operacional condizente com o serviço, algumas localidades apresentaram maiores problemas técnicos. Por exemplo, 90% das peças técnicas entregues ao escritório regional de Marabá até 2012 estavam com pendências técnicas. Houve também casos de desistência de empresas após a contratação por falta de capacidade técnica para cumprir o serviço.
Para agilizar a identificação desses problemas, o programa desenvolveu ferramentas no Sigef para verificar automaticamente inconsistências que necessitam ser corrigidas pelas empresas. A entrega das peças técnicas é feita digitalmente no Sigef, evitando também demora para conferência dos produtos.
Mesmo com os avanços técnicos na avaliação de peças técnicas, existem conflitos provocados pelo georreferenciamento em áreas de jurisdição estadual e já destinadas. Especificamente, o Instituto Estadual de Florestas do Amapá (IEF) denunciou ao programa em 2013 a existência de 136 loteamentos georreferenciados pelo Terra Legal dentro da Floresta Estadual do Amapá, numa área de 10.751 hectares (IEF/Sema, 2013). O IEF também verificou em imagens de satélite que a maioria desses lotes não tem evidências de ocupação anterior a 2004, que seria a data de ocupação limite para regularização pelo Terra Legal. O diretor do Imap em Janeiro de 2015 informou que o governo estadual está providenciando estudo para mudança de categoria ou desafetação da área ocupada na Flota do Amapá para poder regularizar as ocupações (Costa, 2015).

4.2.5. Falta de providências nos casos indeferidos

Pedidos de regularização que não atendem aos requisitos legais para titulação devem ser indeferidos e o Poder Público deve retomar os imóveis. Por exemplo, se o titular possuir outro imóvel, tiver sido beneficiado pela reforma agrária, ocupar cargo ou emprego público no Incra, MDA, na SPU do MPOG ou nos órgãos estaduais de terras.
A partir da retomada, essas áreas devem ser direcionadas à nova destinação pelo próprio Programa Terra Legal, ou ainda pelo Incra no caso de criação de projetos de assentamento. Outra opção seria colocar o imóvel à venda via licitação. No entanto, não existe um procedimento no programa para que isso ocorra (MPF, 2014b). Na prática, o ocupante da terra continua no imóvel sem sofrer nenhum tipo de sanção ou sem ter que pagar qualquer valor pelo uso de terra pública.
Com base nesse fato, o MPF emitiu recomendação ao Terra Legal para que o programa regulamente os procedimentos para retomada dos imóveis com processos indeferidos e que adote providências imediatas, como o impedimento de inscrição destas áreas no CAR (MPF, 2014b). Esta última medida se baseia na Instrução Normativa nº. 02/2014 do MMA, que classifica como pendente qualquer CAR realizado em sobreposição com terras da União[38].
O MPF também recomenda que o programa formalize alguma forma de cobrança pelo uso da terra enquanto o imóvel não for retomado. Por exemplo, por meio de contrato de locação ou arrendamento.

4.2.6. Valores de terra muito baixos

A regularização para imóveis acima de 1 módulo fiscal é onerosa, mas os valores praticados pelo Terra Legal são muito baixos. O cálculo feito com base no valor da terra nua e índices aplicados pelo programa faz com que na prática os valores cobrados sejam irrisórios (ver Quadro 3).
Os valores são definidos com base na Portaria do MDA nº. 01/2010, que foi criticada pelo MPF e outros membros do grupo executivo intergovernamental do programa. As principais críticas focavam na grande diferença entre o valor cobrado pelo programa e o valor de mercado dos imóveis, além da diferença entre valores cobrados na regularização via governo federal (Terra Legal) e via Estados.
No Pará, 988 títulos emitidos em 233.116 hectares foram para imóveis acima de 1 módulo fiscal e, portanto, sujeitos a pagamento. Não obtivemos os valores cobrados para cada um desses imóveis, mas fizemos uma estimativa baseada nas informações desses imóveis obtidas via ofício com o Programa Terra Legal.
Aplicando os índices estabelecidos na Portaria nº. 01/2010 (Ver Quadro 3 para fórmula de cálculo) para os títulos emitidos no Pará, estimamos que o valor médio do hectare nos imóveis titulados pelo programa foi R$ 237,00 (Figura 17). Este valor representa 32% do valor mínimo de terra nua estabelecido pelas Planilhas de Preços Referenciais do Incra e 17% do valor de mercado (considerando a média de valor do hectare por região do Estado, conforme indicado em Informa Economics FNP, 2013).
No entanto, os valores finais cobrados pelo programa podem ser ainda menores, pois a legislação prevê a possibilidade de aplicação de índices diferenciados para imóveis acima de 1 até 4 módulos fiscais (que não estão descritos na Portaria nº. 01/2010). Por exemplo, uma auditoria do TCU sobre o Terra Legal concluiu que os valores dos imóveis titulados nessa faixa de tamanho são irrisórios, sendo inferiores àqueles cobrados dos lotes de reforma agrária (ver mais informações sobre a auditoria do TCU no Quadro 4).
Se considerarmos que essa diferença representa de fato um subsídio do governo federal, já que este está abrindo mão de parte do seu patrimônio para reduzir o preço dos imóveis, o subsídio nestes primeiros cinco anos do programa ficaria entre R$ 120 milhões e R$ 272 milhões apenas para 988 títulos no Pará. O menor valor seria a diferença entre o que foi cobrado pelo programa e o que seria cobrado pelo valor mínimo da planilha referencial de preços do Incra. O maior valor seria a diferença em relação ao valor médio de mercado. Dessa forma, o subsídio médio por imóvel ficaria entre R$ 121 mil e R$ 275 mil e o subsídio por hectare seria em média entre R$ 515,00 e R$ 1.165,00.
Além disso, há 1.531 processos de imóveis entre 1 e 15 módulos fiscais atualmente em análise para regularização no Pará. Os valores médios do hectare desses imóveis pelo programa seria 36% do valor mínimo pelo Incra e 22% do valor de mercado (Figura 18). Se todos esses imóveis forem regularizados nos próximos três anos de duração do programa, este subsídio aumentaria entre R$ 250 milhões e R$ 501 milhões, sem considerar projeções de aumento do valor de mercado da terra[39].

___________________________________
[38] IN/MMA nº 02/2014, Art. 51, II.
[39] Algumas planilhas de referência de preço do Incra já estão com a validade expirada, aguardando nova edição. Esse é o caso, por exemplo, das planilhas referentes à Superintendência do Incra em Santarém.

Figura 17. Estimativa de preços médios de hectares em processos do Terra Legal no Pará

Quadro 3. Fórmula para cálculo do valor do hectare para regularização fundiária no Programa Terra Legal a partir da Portaria Serfal nº. 01/2010

VTNf/ha = VTNr/ha x Fdis x Fcon x Fdim x Fanc, onde

VTNf/ha: Valor final da terra nua por hectare.

VTNR/ha: Valor referencial mínimo da terra nua por hectare (baseado na tabela do Incra).

Fdis: índice do fator distância ao núcleo urbano ou distrito mais próximo, seguindo os seguintes parâmetros:
Até 15 km: 0,950
Acima de 15 km até 30 km: 0,860
Acima de 30 km até 50 km: 0,770
Acima de 50 km: 0,680

Fcon: índice do fator acesso ao imóvel, seguindo os seguintes parâmetros:
Situação ótima (rodovia asfaltada ou tempo de navegação de até 1 hora): 0,950
Situação muito boa (estrada permanente cascalhada ou tempo de navegação entre 1 e 3 horas): 0,896
Situação boa (estrada temporária cascalhada ou ramal permanente ou tempo de navegação entre 3 e 6 horas: 0,842
Situação regular (ramal temporário ou tempo de navegação entre 6 e 12 horas: 0,788
Situação desfavorável (sem acesso por veículos convencionais ou navegação possível somente parte do ano): 0,734
Situação má (somente a pé ou navegação restrita): 0,680

Fdim: índice do fator dimensão do imóvel, obtido pela equação 0,0571x+0,3129, onde x=número de módulos fiscais incluindo fração.

Fanc: fator de ancianidade da ocupação, ou seja, tempo de ocupação, obtido pela equação -0,027x+1,085, onde x=anos de ocupação incluindo fração. Ocupações com menos de cinco anos terão como fator o valor 0,95 e ocupações acima de 15 anos terão como fator 0,680.

4.2.7. Cobrança deficiente

Além dos valores baixos aplicados aos imóveis regularizados pelo programa, até agosto de 2014 o Terra Legal não possuía controle efetivo para cobrança. Também não havia informações disponíveis sobre a quantidade de casos inadimplentes.
Na origem do Terra Legal, houve questionamentos da capacidade do MDA em gerenciar e cobrar pagamentos. Na época, foi sugerido que o pagamento fosse exigido à vista e que fossem desenvolvidas linhas de créditos específicas com bancos públicos e privados para essa finalidade. Dessa forma, o MDA receberia o pagamento à vista e a cobrança ficaria a cargo de uma instituição especializada (Brito e Barreto, 2009).
No entanto, a Lei nº.11.952/2009 estabeleceu que o MDA seria a instituição responsável pela cobrança de valores e que o pagamento poderia ser feito à vista com 20% de desconto ou parcelado em até vinte anos em prestações anuais, com carência de três anos. Dessa forma, não houve nenhum estímulo do governo ao desenvolvimento de linhas de crédito para essa finalidade específica.
A consequência desta previsão legal sem a preparação adequada do MDA para cobrança de valores ficou evidente com o vencimento do prazo de carência de três anos para os títulos emitidos ainda em 2009. O prazo venceu em 2012 e não havia um procedimento instalado para esta cobrança.
De acordo com o setor administrativo do Terra Legal, a cobrança só ocorria quando as pessoas beneficiadas pelos títulos procuravam os escritórios regionais do programa para perguntar sobre o pagamento. O escritório contatava então a sede em Brasília para cálculo dos valores e emissão de boleto, mas muitas vezes o boleto só chegava nas mãos do titulado com o prazo vencido devido à demora do escritório local em localizar essa pessoa novamente (Costa, 2014).
Para resolver este problema, o Terra Legal anunciou o lançamento do Sistema de Controle Processual (Sicop), em dezembro de 2014. O sistema permitirá o cálculo e a emissão de boleto nos escritórios regionais do programa. Porém, não resolve outras lacunas de estrutura para cobrança de valores, como notificação de inadimplência e apoio jurídico para execução de dívida.
Esta situação pode ter diferentes consequências. A primeira seria a repetição de um problema do passado, quando o Incra emitia títulos de terra nas décadas de 1980 e 1990 que nunca foram pagos ou cobrados e que são irregulares até hoje. A segunda seria o risco de criação de precedente para mudança das regras de cobrança. Pela lei, a inadimplência pode levar à retomada da terra, mas o Terra Legal já pensa em propor um prazo maior para este pagamento e prever a renegociação dos casos inadimplentes (Lopes, 2014). Terceiro, se esta mudança legal ocorrer, poderá novamente sinalizar que o governo será sempre flexível com ocupações de terras públicas, seja ampliando prazos de pagamento, seja flexibilizando regras para regularizá-las.

4.2.8. Atraso na regularização ambiental de imóveis titulados

Os beneficiários de títulos do Programa Terra Legal devem regularizar o passivo ambiental de seus imóveis. Isso inclui recuperação ou compensação de área de RL e recuperação de Áreas de Preservação Permanente (APP) desmatadas. Além disso, desmatamentos de APP ou de RL nos dez anos após a emissão do título resultam na rescisão deste documento e na perda da área pelo seu ocupante[40]. Apesar desta obrigação, o Programa Terra Legal não tem monitorado se os imóveis titulados estão promovendo sua regularização ambiental e cumprindo a lei.
Desde 2009, a regularização ambiental de imóveis rurais em Estados da Amazônia Legal deve iniciar com a inscrição no CAR[41]. O CAR é um registro georreferenciado dos imóveis rurais que possui dados sobre o detentor do imóvel e sobre as características do imóvel, incluindo identificação de APP, RL e áreas desmatadas e degradadas. A partir de 2012, com o novo Código Florestal (Lei nº. 12.651/2012), a obrigação do CAR se estendeu a todos os Estados brasileiros, com prazos para inserção dos imóveis no cadastro até 2016 (BVRio, 2014).
No Pará, o CAR foi adotado em 2006 e aumentou expressivamente nos últimos 5 anos, atingindo 127.755 imóveis cadastrados até outubro de 2014. Para avaliar se os imóveis titulados e em análise pelo Terra Legal no Pará já haviam iniciado o processo de regularização ambiental, cruzamos a base de imóveis no CAR obtida na Sema/PA com os dados de imóveis no Programa Terra Legal.
Apenas 37% dos imóveis titulados no Pará até agosto de 2014 estavam inscritos no CAR em outubro de 2014, o que correspondia a 58% da área titulada (Figura 18). Dos processos em análise no Pará, 40% estavam cadastrados, abrangendo 60% da área sob análise no programa. Esses percentuais são baixos, principalmente no caso dos imóveis titulados, já que a partir da titulação seus proprietários poderiam utilizar o georreferenciamento feito pelo programa como base para a inscrição no CAR.
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[40] Art. 15, § 2º da Lei nº. 11.952/2009.
[41] Decreto Federal nº. 7.029/2009

Figura 18. Percentual de imóveis e área titulada e em análise pelo Terra Legal inscritas no CAR do Pará

Quadro 4. Auditoria do TCU no Programa Terra Legal

Em 2014 o TCU realizou uma auditoria para avaliar a conformidade da execução do Programa Terra legal Amazônia em todos os Estados da Amazônia Legal (TCU, 2015). O trabalho dos auditores incluiu entrevistas com os gestores do programa, amostragem de campo em imóveis titulados, análise de banco de dados do programa e cruzamento de informações com outros bancos de dados oficiais.
Os principais resultados encontrados pelo TCU foram:

Baixo índice de atingimento das metas de titulação.
Falha em cumprir objetivos de destinação das terras públicas e de preservação contra os riscos de reconcentração fundiária, de especulação imobiliária e abertura desordenada da fronteira agrícola.
Titulação para pessoas que comprovadamente não atendem aos requisitos do programa (9% dos títulos já emitidos) e indícios de que outros 39% dos beneficiários do programa também não atenderiam aos critérios legais.
Valor de imóveis acima de 1 até 4 módulos fiscais muito inferior ao cobrado de lotes de assentamento do Incra, bem como valores de imóveis acima de 4 até 15 módulos fiscais inferiores ao valor de mercado e das planilhas referenciais de preço do Incra.
Falta de providências do programa para retomar imóveis em casos de descumprimento de cláusulas resolutivas pelos titulados.
Ausência de procedimentos do Terra Legal para retomar imóveis ou conferir outra destinação nos casos de pedidos de regularização indeferidos.
Ausência de registros contábeis das operações com imóveis rurais, que deveria incluir o valor real dos imóveis alienados (valor de mercado) e o valor subsidiado pelo programa considerando o preço final cobrado após aplicação dos vários índices previstos.

A partir desta auditoria, o TCU determinou que o programa apresente plano de ação em 180 dias que considere: i) aperfeiçoamento de controles internos; ii) reavaliação de valores de terra; iii) análise de casos com indícios de fraude e irregularidade identificados pelos auditores e encaminhamentos devidos se os problemas forem confirmados e iv) monitoramento de pagamentos e de cumprimento de cláusulas resolutivas dos títulos emitidos (TCU, 2015).

▼ 4.3. Recomendações para o Terra Legal

Atuar em parceria com governos estaduais e municipais: o planejamento das ações do programa deve ser feito em parceria com governos estaduais e municipais. Isso evitará, por exemplo, conflitos sobre a jurisdição de atuação do programa. De fato, o envolvimento das diferentes esferas pode agilizar a atuação do programa e também apoiar ações de regularização fundiária por parte do Estado, conforme será discutido adiante.
Estabelecer processo de consulta aos Estados e à sociedade civil na Câmara Técnica de Destinação: apesar de ser um avanço na prática de destinação de terras, a Câmara Técnica não conta com instância de participação pública e a consulta aos Estados é insuficiente por ocorrer via ofício. Estes dois fatores podem resultar na destinação inadequada de áreas por desconhecimento de situações existentes nas glebas. Por exemplo, existência de comunidades tradicionais no local que será destinado à regularização privada.

Essa consulta mais ampla será importante para garantir coordenação entre os interesses federais e estaduais, bem como apoio dos Estados no momento de implementar a decisão sobre a destinação. No primeiro ciclo, que abrangeu apenas glebas no Amazonas, a câmara convidou representante do governo estadual para participar das reuniões e do processo de decisão sobre destinação. No entanto, o mesmo não ocorreu nos ciclos seguintes.

Integrar Sigef a outros sistemas com informações sobre imóveis rurais: o Sigef precisa se comunicar e estar integrado a outros sistemas com objetivos similares de identificação de imóveis rurais. Existem pelo menos três outros sistemas que possuem informações sobre imóveis rurais na esfera federal:

Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR), administrado pelo Incra;
Cadastro de Imóveis Rurais (Cafir), gerido pela Receita Federal;
Sistema Nacional de Cadastro Ambiental Rural (Sicar), administrado pelo Serviço Florestal Brasileiro.

Apesar de cada sistema atender a uma finalidade diferente, e de alguns não possuírem informações espaciais (como o SNCR e o Cafir), é importante que as informações de todos estejam integradas para indicarem os mesmos resultados de busca (por exemplo, consulta de propriedades por CPF). No caso do Sicar, a informação sobre a localização geográfica do imóvel e sua titularidade deveria ser a mesma, de preferência contida numa mesma base compartilhada. No entanto, isso não ocorre atualmente.
De fato, a necessidade de um cadastro de imóveis único no Brasil tem sido levantada por vários estudos fundiários, mas isso nunca se concretizou. Apesar da previsão da criação do Cadastro Nacional de Imóveis Rurais (CNIR) pela Lei nº. 10.267/2001 e de algumas tentativas de implantá-lo, isto não avançou (Brito e Barreto, 2011). Como consequência, a solução acaba sendo criar novos cadastros para atender objetivos de instituições específicas, sem que haja esta integração.

Ampliar transparência e controle social nas ações dos escritórios regionais: os escritórios do Terra Legal sediados nos Estados precisam aumentar transparência de suas ações para permitir controle da sociedade civil e de outras instituições (como o MPE). Para isso, devem ampliar e fortalecer os comitês de acompanhamento estaduais com frequência no mínimo trimestral de reuniões; divulgar planejamento semestral de atividades; e disseminar nos municípios, nos escritórios e na internet os mapas com localização e dados de imóveis em processo de titulação pelos escritórios.

Essas medidas poderão evitar conflitos como o ocorrido no Amapá, onde o IEF denunciou em 2013 que o escritório do Terra Legal no Estado emitiu certidões de posse para loteamentos feitos pelo programa no interior da Floresta Estadual do Amapá. Esse fato foi verificado em vistoria de campo por técnicos do instituto (IEF, 2014). Durante a vistoria, constatou-se também que as áreas estão sendo utilizadas para o plantio de soja. Além de estar em desacordo com as regras legais de atuação do programa, que não prevê emissão de certidões de posse, essa prática do escritório local também já havia sido rejeitada pela AGU. Em parecer emitido em 2013[42], a AGU declarou a impossibilidade de atuação do programa dentro da Floresta Estadual do Amapá (IEF, 2014). Este exemplo indica que para conferir maior responsabilidade aos escritórios locais sem provocar distorções, o programa precisará ampliar e fortalecer o controle social e coordenação com instituições de outras esferas (estadual e municipal).

Estabelecer procedimentos para retomada ou destinação de terras de casos indeferidos: de acordo com recomendação do MPF, o programa deve instituir regras para retomar ou destinar imóveis cujos pedidos de regularização foram indeferidos, bem como estabelecer cobrança temporária pelo uso do imóvel enquanto não houver destinação apropriada.
Cobrar valores de mercado pela terra e delegar cobrança a órgão com estrutura apropriada: os três primeiros anos de cobrança de valores dos imóveis mostraram que o programa não possui estrutura para essa função. Mesmo que esteja investindo num sistema para auxiliar na emissão de boletos, é improvável que estabeleça estrutura adequada nos próximos dois anos de vigência do programa para essa tarefa (até junho de 2017). Além disso, o pagamento pode ser parcelado em até 20 anos, período muito além do prazo de funcionamento do Terra Legal. Por isso, o mais adequado seria cobrar valores à vista e criar linhas de financiamento para que os beneficiários pudessem acessá-las caso desejassem parcelar o pagamento. Assim, os bancos seriam as instituições responsáveis pela cobrança. No entanto, recomendamos que os valores cobrados, atualmente irrisórios, sejam igualados ao valor de mercado para evitar especulação imobiliária e ocupação ilegal de terras públicas.
Emitir títulos com Cadastro Ambiental Rural: os títulos emitidos pelo Terra Legal já devem estar inscritos no CAR. Isso evitará atrasos na regularização ambiental e facilitará o monitoramento das cláusulas resolutivas ligadas à conservação e recuperação ambiental nos imóveis titulados. Até 2011, o programa alegava falta de resposta do órgão ambiental no Pará às propostas de cooperação para agilizar a inscrição de imóveis titulados (Brito e Barreto, 2011). Porém, com o lançamento em 2014 do Sicar, administrado pelo MMA, essa limitação já estaria superada. Seria necessário integrar as bases de dados do Sigef, que possui informação de imóveis georreferenciados pelo Terra Legal, com o Sicar, permitindo a inscrição imediata dos imóveis no CAR. Contudo, essa integração ainda não havia ocorrido até outubro de 2014.

___________________________________
[42] Parecer 1143-2013GRFAL/CONJUR-MDA/CGU/AGU.

Quadro 5. Propostas de alteração na Lei do Terra Legal (nº. 11.952/2009)

O Programa Terra Legal pretende alterar a Lei nº. 11.952/2009 sob justificativa de adequar alguns procedimentos e melhorar as práticas atuais. A discussão foi levada ao Grupo Executivo Intergovernamental em dezembro de 2014 e a equipe do programa já está preparando uma proposta de modificação. No entanto, algumas sugestões de mudança sinalizam o afrouxamento de regras e eventual estímulo a novas ocupações em terra pública. Na tabela 10 apresentamos as principais sugestões e nossas recomendações enviadas ao programa, destacando em vermelho aquelas que trazem risco, em verde as que consideramos positivas, e em laranja as que possuem aspectos positivos e negativos.

Tabela 10. Avaliação de sugestões de alteração da Lei 11.952/2009 apresentadas ao Terra Legal

5. Recomendações para atuação integrada

Para avançar na solução do problema fundiário no Pará, será necessário planejar e coordenar esforços entre diferentes órgãos e níveis de governo. No entanto, mesmo que o Terra Legal e outras instituições federais possuam jurisdição sobre várias questões fundiárias, sugerimos que o governo do Estado coordene uma avaliação sobre as diferentes demandas existentes no seu território e as iniciativas em andamento para resolvê-las. Com base nisso, poderá organizar e articular parcerias para acelerar o alcance de resultados e otimizar recursos.
Nesse sentido, o Decreto Estadual nº. 739/2013, que prioriza a regularização fundiária em municípios que demonstram avanços na gestão ambiental, pode criar as bases para essa atuação com alguns aperfeiçoamentos. Para isso, sugerimos duas frentes de atuação, resumidas na Figura 19:

1ª: Identificação de demandas para ordenamento territorial, articulação e planejamento interinstitucional: o governo do Estado precisa entender quais as demandas e processos existentes em diferentes instituições ligadas a reconhecimento territorial no Pará, a fim de fazer um planejamento efetivo de ações e otimizar esforços. Integrar ações será especialmente relevante para suprir deficiências atuais do Estado em áreas nas quais outras instituições já possuem casos de sucesso. Por exemplo, o Iterpa possui dificuldades na área de cartografia e geoprocessamento que poderiam ser tratadas por meio de parceria com o Programa Terra Legal, seja com o compartilhamento de soluções tecnológicas ou até com repasse de atribuições nesta atividade em algumas situações.

2ª. Atuação integrada em municípios que atendem metas do PMV: algumas demandas de regularização devem ter prioridade independente do município de localização, como é o caso do reconhecimento de territórios quilombolas ou da agricultura familiar. Paralelamente, é estratégico atuar na escala municipal para abranger outras demandas de regularização de forma integrada para otimizar recursos, principalmente em municípios que já possuam resultados ligados à gestão ambiental e territorial. Nesse caso, o Decreto nº. 739/2013 pode ser reforçado com previsão de maior integração entre instituições da esfera federal, estadual e municipal.
Sugerimos seis passos, resumidos na figura 20, que podem ser adotados para viabilizar a implementação deste decreto e ao mesmo tempo atuar em conjunto com a esfera federal e municipal:

Identificar municípios que atendem às metas do PMV.
Realizar um diagnóstico em cada município de informações e pendências fundiárias, que deve necessariamente incluir informações de órgãos federais, estaduais, mas também municipais e de organizações da sociedade civil. As informações do CAR serão importantes para complementar este diagnóstico, mas a veracidade das mesmas precisa ser verificada. O diagnóstico deve indicar as demandas prioritárias de regularização em cada município (por exemplo, áreas habitadas por comunidades tradicionais).
Disseminar diagnóstico em reuniões, audiências públicas e na internet, com indicação de diferentes meios para receber informações adicionais. Nessa etapa, será importante também implementar e fortalecer instâncias de resolução de conflitos e criar meios seguros para que qualquer interessado possa fornecer informações e fazer denúncias.
Identificar parcerias para atuação no município e celebrar acordos de cooperação com metas claras e cronograma. Por exemplo, oportunidades de colaboração para realização de audiência pública para criação de UCs; parceria entre Estado e município ou governo federal e município para vistoria em imóveis rurais, dentre outros.
Instalação de escritório do Iterpa no município, nos casos onde existam imóveis em jurisdição estadual a serem regularizados. É importante que esse tipo de ação não prejudique o andamento do órgão em outras atividades prioritárias em outros municípios, como o reconhecimento de territórios quilombolas ou de imóveis abaixo de 100 hectares.
Transparência de ações e monitoramento de resultados. Para evitar mais conflitos fundiários é importante manter um canal de comunicação aberto e transparente no município e para todos os interessados. Por isso, os resultados de todas as etapas deste processo em parceria com os municípios devem ser amplamente divulgados. Por exemplo, divulgação das áreas de conflitos identificadas nos levantamentos, dos imóveis com prioridade para processos de titulação, dos resultados de vistoria em campo, entre outros. Para isso, sugerimos ampla divulgação de resultados trimestrais das ações nos municípios prioritários.

Figura 19. Proposta de atuação integrada na escala municipal para regularização fundiária no Pará

6. Apêndices

APÊNDICE I. Problemas e entraves no processo de regularização fundiária por venda de terras no Iterpa

Descrevemos a seguir as principais fases de análise de pedidos de regularização fundiria via venda de terras no Iterpa (Figura 20). Indicamos também em cada fase os problemas identificados a partir de nossa análise.

Figura 20. Etapas e problemas do processo de venda de terras no Iterpa

Protocolo

Recolhe custas iniciais e verifica se a documentação apresentada pelo requerente está completa. Caso esteja incompleta, a tramitação do processo é arquivada até que o interessado a complete.
Entrave:

Não identificamos.

Acervo

A Coordenadoria de Documentação e Informação (CDI) verifica a existência de registro de terra em nome do requerente. Caso não haja registro, o processo segue para a Diretoria Jurídica (DJ).
Entraves:

Estrutura física não possui condição adequada para a conservação de documentos do acervo.
As tentativas de digitalizar o acervo do instituto não foram concluídas com êxito e esta etapa ainda depende da busca por documentos físicos, demandando tempo dos funcionários.

Admissão

A DJ analisa se não existem impedimentos legais para a aceitação do requerimento. Por exemplo, imóveis objeto de conflitos sociais até a data do protocolo do pedido de regularização fundiária onerosa não podem ser alienados[43]. Em seguida, a DJ enquadra o requerimento em uma das modalidades de venda, dependendo do tamanho do imóvel.
Entrave:

Falta um manual para orientar a admissão de requerimentos de compra. Um manual agilizaria o processo de análise permitindo que os setores técnicos do Iterpa pudessem avaliar se os requisitos estão atendidos, sem necessidade de passar pelo jurídico.

Cartografia

A Gerência de Cartografia e Geoprocessamento (GCG) localiza a área pretendida na base cartográfica do Iterpa, a fim de verificar os seguintes itens: jurisdição (se a terra pertence à União, Estado ou Município), disponibilidade (se a área já foi alocada para outra finalidade), arrecadação (se a área já está registrada em nome do Estado do Pará), sobreposição com outros imóveis e impedimentos (previsões legais que impedem a compra, por exemplo, o beneficiário já foi beneficiado pela compra de outro imóvel público do Estado).
Entraves:

Faltam critérios normativos para aprovação de trabalhos técnicos no GEO 1, já que não existe norma interna do Iterpa enumerando-os.
A base cartográfica do Iterpa é inadequada para avaliação de propriedades, pois está na escala de 1:100.000, o que pode resultar em erros de interpretação de sobreposições, por exemplo.
Banco de dados de imóveis é incompleto, já que não está integrado com informações de outros órgãos e programas, como o Terra Legal/MDA, e também não inclui áreas que estão em processo de reconhecimento e regularização por outras instituições (a exemplo de UCs em processo de criação). Falta também no sistema localização de conflitos agrários[44], que facilitaria o planejamento das ações de campo e evitaria a venda de imóveis em áreas de conflito.

Vistoria

Após a cartografia, o processo é encaminhado à Coordenadoria de Ação Agrária e Fundiária (CAF), que realiza o cadastro das informações do processo (requerente, município etc.). A CAF designa equipe técnica para a realização da vistoria, a fim de verificar o cumprimento dos requisitos de compra[45].
Entraves:

Itens de avaliação desnecessários para esse tipo de vistoria, por exemplo, material do telhado ou chão da casa existente no imóvel rural. Esta vistoria não tem a finalidade de avaliar o imóvel, mas sim de checar requisitos como posse mansa e pacífica. Outro item que não necessita de vistoria e pode ser avaliado com base em imagens de satélite pelo setor de georreferenciamento é a quantidade de cobertura florestal no imóvel. Logo, o laudo de vistoria poderia ser simplificado para atender as reais necessidades, o que agilizaria as vistorias.
Recursos insuficientes para vistorias (humanos e financeiros), o que atrasa sua realização.
Falhas no preenchimento dos laudos de vistoria, o que gera necessidade de nova visita em campo para sanar o problema.

Georreferenciamento

Os dados de medição e localização do imóvel rural requerido, apresentadas com a documentação, são avaliados pela Gerência de Georreferenciamento Operacional (GEO 1). A avaliação é feita de acordo com a Lei nº.10.267/2011, que estabelece regras para a Certificação de Imóvel Rural.
Entrave

A avaliação do georreferenciamento é baseada em interpretação visual dos técnicos e não há um manual detalhando o passo a passo para esta avaliação. Por exemplo, o programa Terra Legal do MDA já possui um sistema de avaliação do georreferenciamento que agiliza e torna mais eficaz esta tarefa, além de ter normas técnicas específicas para essa finalidade.

Análise Técnica

A Coordenadoria de Cadastro e Georreferenciamento de Imóveis Rurais (CGIR) emite parecer sobre a aprovação dos trabalhos técnicos.
Entrave:

Não há critérios objetivos para determinar cumprimento da função social da terra, um dos principais requisitos para regularização fundiária. Na prática, os técnicos declaram que a função social está cumprida, mas sem apresentar elementos para fundamentar essa afirmação.

Avaliação Jurídica

A partir da análise técnica, a DJ emite parecer jurídico sobre aprovação ou não do pedido de regularização.
Entraves:

Não há critérios claros de priorização de análise de casos no departamento jurídico. Por exemplo, a partir do Decreto Estadual nº. 739/2013, imóveis em municípios que atendem metas do Programa Municípios Verdes (PMV) devem ser priorizados no processo de regularização, mas não encontramos evidências que este critério tem sido adotado neste setor.
Não há uma sistematização de posicionamentos mais frequentes do setor jurídico. Apesar da diversidade de problemas fundiários, alguns são mais frequentes, como o fracionamento de imóveis e o cumprimento da função social da propriedade. Para esses casos, a análise jurídica seria agilizada se houvesse essa sistematização. Outros órgãos da administração pública, como o Ibama, já possuem essa prática de sistematizar orientações jurídicas mais frequentes.

Aprovação

Casos que necessitam de aprovação de outros órgãos ou instâncias (ver Tabela 5) são encaminhados ao Cepaf, Assembleia Legislativa do Estado do Pará (Alepa) ou ao Congresso Nacional, de acordo com o tamanho do imóvel requerido.
Entrave:

Os Planos de Exploração Econômica, exigidos para imóveis acima de 500 hectares, não agregam informações relevantes ao processo.

Edital e boleto

Posteriormente, a CAF calcula e informa o valor do imóvel à Gerência de Atendimento e Controle, que emite boleto para pagamento do imóvel (à vista ou a prazo) e das custas processuais. O gabinete da presidência publica o processo de venda no Diário Oficial do Estado (DOE), abrindo prazo para a contestação de terceiros sobre a compra. Caso seja apresentada alguma contestação, a mesma deve ser avaliada pela DJ, que indica se o processo deve seguir ou ser arquivado.
Entraves:

Os valores de terra praticados pelo Iterpa estão muito abaixo do mercado e também dos valores praticados pelo Incra.
Não há monitoramento de pagamento de valores parcelados.
O Iterpa publica o pedido de compra para permitir que terceiros manifestem contestação, mas essa divulgação é limitada ao DOE[46]. Para que esta divulgação cumpra sua função, que é identificar casos de conflitos no imóvel requerido, a publicação deve ser ampla e acessível. Isso pode ser feito com divulgação no município de localização do imóvel, incluindo prefeitura, sindicato de produtores rurais, sindicato de trabalhadores rurais.
Em caso de apresentação de contestação pela venda do imóvel, não existem critérios objetivos para avaliá-las. Por exemplo, não existe uma regra específica (como portaria ou instrução normativa) para orientar a análise jurídica da contestação, indicando quais casos devem ensejar o cancelamento da venda.

Emissão do Título

Caso os requisitos de compra sejam cumpridos e não haja contestação, a CDI emite o título, que é assinado pelo presidente do Iterpa e pelo governador do Estado. Em seguida, a DJ registra o título em cartório e a GCG atualiza o banco de dados cartográficos. Finalmente, a CDI entrega o título registrado e arquiva o processo.
Entrave:

A CDI não informa à GCG sobre as áreas utilizadas para a titulação. Assim, a base cartográfica permanece desatualizada.

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[43] Art. 8º, incisos I a IV da Lei Estadual nº. 7.289/2002.
[44] A Lei nº. 7.289/2009 proíbe que imóveis em áreas de conflito ou que estejam sob litígio judicial sejam alienados.
[45] Os requisitos de compra são: i) comprovação de morada permanente e cultura efetiva pelo prazo mínimo de cinco anos; ii) não seja proprietário, ocupante ou possuidor de outra área rural, exceto aqueles que adquirirem através de alienações onerosas; iii) comprovação de uso produtivo e social da propriedade; iv) não haja legítima contestação de terceiros sobre a área; v) mantenha exploração de acordo com a legislação ambiental vigente; vi) não tenha sido beneficiado com a concessão de terras do Poder Público; vii) acha-se em dia com o pagamento da taxa de ocupação (art. Art. 7º da Lei Estadual nº. 7.289/2009).
[46] O Decreto nº. 2.135/2010 estabelece que o Iterpa deve publicar o pedido de compra no DOE, mas não impede outras formas de divulgação (art. 43).

APÊNDICE II. Estatísticas de títulos emitidos pelo Programa Terra Legal no Pará

Tabela 11. Estatísticas de títulos emitidos pelo Terra Legal no Pará