Imazon 35 anos: Como o instituto virou referência em pesquisas sobre grilagem na Amazônia

Por Fernanda da Costa, coordenadora de comunicação do Imazon

Apesar de avanços legislativos e nas políticas públicas, a prática de crimes ambientais na Amazônia tem sido historicamente relacionada à impunidade. Por isso, pesquisar quais são as soluções mais efetivas para a aumentar a punição a grileiros e desmatadores ilegais tem sido foco de estudos do Imazon na área de Direito Ambiental há mais de 20 anos. Nesse período, o conjunto de pesquisas sobre ordenamento territorial tornou o instituto uma referência nacional e internacional nos temas da grilagem e da regularização fundiária na Amazônia.

Além disso, os estudos da área de direito do Imazon demonstraram a necessidade de alinhar políticas fundiárias ao objetivo de redução de desmatamento e contribuíram com o aperfeiçoamento de regras federais sobre destinação de florestas públicas e de bens apreendidos em operações ambientais. Nessas mais de duas décadas de atuação na área, o instituto também produziu análises técnicas que contribuíram com campanhas contra modificações legislativas que estimulariam a grilagem de terras.

O centro de pesquisa também auxiliou o governo do Pará a projetar um sistema pioneiro para regularização fundiária e identificou as principais dificuldades e oportunidades de melhoria em todos os órgãos estaduais de terra na Amazônia Legal. Já em relação ao sistema Judiciário, estudos sobre efetividade da responsabilização de desmatadores ilegais foram usados pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ) para produzir um protocolo de apoio a juízes em ações que usam imagens de satélite como provas de desmatamento. Esses trabalhos também embasaram enunciados jurídicos no Conselho da Justiça Federal (CJF), que podem ser usados como guias em decisões judiciais.

Da floresta ao Judiciário: o despertar ao Direito Ambiental

Após publicarem estudos pioneiros sobre exploração madeireira e desenvolverem o primeiro projeto de manejo florestal sustentável da Amazônia, durante os anos 90, os pesquisadores do Imazon entenderam que a conservação não ganharia escala sem o combate efetivo à ilegalidade. Desafio que também demandava resolver os problemas fundiários da região. Esse entendimento acabou levando o instituto a ingressar em uma nova área de pesquisa nos anos 2000: o direito ambiental.

“Se alguém entrasse ilegalmente numa terra pública, a explorasse e fosse embora, iria ter custos menores do que alguém que fosse de fato cuidar daquela área. Então, esse tipo de observação nos fez pensar muito mais na parte institucional da aplicação das leis”, lembra o Engenheiro Florestal Paulo Barreto, pesquisador e cofundador da organização. Por isso, o foco inicial do Imazon na área de direito foi estudar os efeitos da legislação federal 9.605/1998, a chamada “Lei de Crimes Ambientais”.

Por ter abordado a conservação sob o olhar interdisciplinar da administração pública e da legislação no mestrado em Ciências Florestais, que fez entre 1995 e 1997, na Universidade de Yale, nos Estados Unidos, Barreto acabou assumindo a liderança desses novos estudos, mas contratou uma estagiária estudante de Direito para apoiá-lo: Brenda Brito. “Eu entrei no instituto em 2003, quando estava no último ano da faculdade de direito na UFPA. À época, eu era a única pessoa da área jurídica na equipe. Então, recebi a missão de estudar como essa legislação estava sendo implementada e se havia de fato punição para os crimes ambientais”, conta a pesquisadora, que hoje coordena o Programa de Direito e Sustentabilidade do Imazon.

Como o Judiciário ainda não tinha processos digitalizados naquela época, Brito relata que o maior desafio era ter que acessá-los no papel. “O MPF (Ministério Público Federal) nos forneceu algumas informações e também conseguimos os nomes de quem recebeu multas no Ibama (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis). Com isso, a gente foi buscar se essas pessoas tinham processos por crimes ambientais. Era tudo bem manual, nome por nome, então eu passei meses indo na sede da Justiça Federal para coletar informações. Eu tinha que ler as ações e escrever à mão as anotações”, lembra.

A partir desse levantamento de dados, a equipe analisou 55 processos, dos quais cerca de 3% resultaram em alguma punição efetiva. “A maioria passava por uma transação penal, que é uma possibilidade da legislação quando as penas são muito baixas, e os réus acabavam apenas entregando cestas básicas”, recorda.

O estudo dessas ações criminais resultou em trabalhos publicados em 2005, como: “Brazil’s New Environmental Crimes Law: an analysis of its effectiveness in protecting the Amazonian forests“, “Sugestões para a aplicação da lei de crimes ambientais no setor florestal da Amazônia“, “Aplicação da Lei de Crimes Ambientais pela Justiça Federal no setor florestal do Pará“ e “Desafios da Lei de Crimes Ambientais no Pará“.

Estudos ajudaram Ibama a criar regras para bens apreendidos

Depois, os pesquisadores analisaram se as multas emitidas pelo Ibama estavam sendo pagas, e mais uma vez encontraram poucos casos de sucesso. Brito lembra que os estudos identificaram que o órgão também tinha muita dificuldade em lidar com as cargas apreendidas, principalmente no caso da exploração madeireira. Isso fazia com que a madeira acabasse sendo deixada com os próprios infratores. “Então, a gente recomendou que o Ibama pudesse doar ou vender os produtos apreendidos, até para poder arrecadar recursos, o que resultou em normativas do órgão”, completa.

São fruto dessas análises pesquisas como: “A eficácia da aplicação da lei de crimes ambientais pelo Ibama para proteção de florestas no Pará“, de 2006, “A Destinação dos Bens Apreendidos em Crimes Ambientais na Amazônia“ e “Lições para divulgação da lista de infratores ambientais no Brasil“, ambas de 2008.

Amazônia Protege: o retorno aos estudos de processos judiciais

A partir de 2020, o Imazon voltou a pesquisar sobre processos judiciais de responsabilização ambiental, motivado pelo lançamento em 2017 do programa “Amazônia Protege” do Ministério Público Federal (MPF), que visa aumentar a punição de desmatadores ilegais na Justiça. A primeira análise de mais de 3.500 ações civis públicas do programa resultou no estudo “O Judiciário está punindo desmatadores ilegais na Amazônia? - Resultados do programa Amazônia Protege“, publicado em 2022.

A pesquisa inédita concluiu que, apesar das ações terem consolidado uma jurisprudência para aceitação de imagens de satélite como provas do desmatamento ilegal, apenas 8% dos 650 processos com sentença condenavam os réus. Isso porque os juízes em primeira instância extinguiam da maioria das ações alegando falta de provas sufucientes (como vistorias em campo), o que fez os pesquisadores recomendarem a realização de treinamentos para disseminação dessa jurisprudência.

“Esse relatório contribuiu com o Protocolo para Julgamento de Ações Ambientais do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), publicado em 2023. O documento cita nossos dados e orienta os juízes a aceitarem as provas obtidas por meio de imagens de satélite, conforme a nossa recomendação”, comemora Brito.

Além do protocolo, outro impacto do estudo foi a aprovação de sete enunciados com contribuição do Imazon na I Jornada de Prevenção e Gerenciamento de Crises Ambientais, organizada pelo Conselho da Justiça Federal (CJF), em 2024. Esses textos funcionam como diretrizes para orientar juízes de todo o país em decisões relacionadas à temática ambiental.

Como muitos processos ainda estavam sem sentença e para avaliar os casos com recursos, os pesquisadores publicaram em 2025 uma atualização desse estudo. No relatório “Cenário da punição a desmatadores ilegais na Amazônia: Atualização dos resultados do Programa Amazônia Protege“, o instituto mostrou que os casos com sentença condenando os réus ou com Termos de Ajustamento de Conduta (TACs) assinados aumentaram para 34%. Apesar do avanço, a nova pesquisa alertou para a dificuldade de fazer os condenados pagarem as multas determinadas pela Justiça, já que apenas 5% das ações haviam resultado em dívidas quitadas.

Quem é dono da Amazônia? O início das pesquisas fundiárias

O caminho de Brito para se tornar uma das principais especialistas na questão do ordenamento territorial da Amazônia começou ainda em 2006, quando o Imazon conseguiu um financiamento do Banco Mundial e da Fundação Moore para pesquisar o tema. O desafio da equipe era realizar um levantamento sobre a situação fundiária de todo o território amazônico, que resultou no livro “Quem é Dono da Amazônia: Uma análise do recadastramento de imóveis rurais“, publicado em 2008.\
“Ouvimos várias pessoas que já trabalhavam com o tema e fizemos uma primeira tentativa de mapear o quanto da Amazônia era formada por áreas públicas ou privadas. Porém, por não contar com dados georreferenciados dos imóveis, conseguimos mapear apenas cerca de 4% da região como área privada”, lembra a pesquisadora.

O estudo também avaliou os resultados de três processos de recadastramento de imóveis rurais pelo Instituto Nacional da Colonização e Reforma Agrária (Incra). Realizadas em 1999, 2001 e 2004, essas ações resultaram no cancelamento de cadastros de imóveis rurais irregulares que somavam 20 milhões de hectares, dos quais grande parte foi transferida para a criação de unidades de conservação. Porém, apesar desse avanço, a pesquisa mostrou que a Amazônia ainda tinha processos em análise que envolviam 56 milhões de hectares, além de mais de 40 milhões de hectares que permaneciam com posseiros irregulares. 

A partir dessa publicação, o Imazon passou a acompanhar as mudanças legislativas na política de ordenamento territorial, com estudos como “Os riscos e os princípios para a regularização fundiária na Amazônia“, de 2009. Além disso, também avaliou a implementação do Programa Terra Legal, criado no mesmo ano pelo governo federal com objetivo de regularizar ocupações em terras federais na Amazônia Legal com a emissão de  títulos de terra. Isso resultou em pesquisas como “Primeiro ano do Programa Terra Legal: Avaliação e Recomendações“, de 2010, e “A regularização fundiária avançou na Amazônia? Os dois anos do programa Terra Legal“, de 2011.

No Pará,  Imazon ajudou estado a criar sistema pioneiro de regularização fundiária

Após essas análises sobre a aplicação das leis de terras pelo governo federal, Brito conta que o Imazon passou a estudar também as políticas estaduais para a temática, em 2012. “Começamos essas pesquisas analisando o Instituto de Terras do Pará (Iterpa), para entender como o órgão implementava a legislação e quais eram as lacunas”, conta a especialista.

Inicialmente, a dificuldade de acessar informações no Iterpa levou a equipe a avaliar o nível de transparência de dados públicos no órgão, usando como base a recém publicada lei de acesso a informações ambientais (Lei n.º 12.527/2011). O estudo Avaliação da Transparência de Informações no Instituto de Terras do Pará, de 2013, estimulou o Ministério Público do Estado do Pará a abrir inquérito para apuração da transparência de dados no Iterpa. 

Posteriormente, a equipe publicou o estudo “Regularização fundiária no Pará: Afinal, qual o problema?“, de 2015, com análises dos entraves para avançar em processos de regularização fundiária em terras estaduais e federais no Pará. O trabalho estimou que o Iterpa levaria 39 anos para responder à demanda de pedidos de titulação de terras no estado se não houvesse melhorias na análise dos pedidos e na gestão do órgão.

Entre os problemas identificados estavam o quadro insuficiente de servidores, a falta de digitalização do acervo e o uso de diferentes sistemas para as etapas do ordenamento territorial sem integração entre eles. “Apresentamos esse diagnóstico à presidência do Iterpa e recomendamos o desenvolvimento de um novo sistema de informações que tratasse de todo o processo de regularização fundiária, do cadastro inicial até a emissão do título. Além de agilizar o ordenamento territorial no estado, isso iria facilitar a transparência dessas informações”, recorda Brito.

O órgão se interessou pela ideia e solicitou ao Imazon a entrega de um protótipo do que seria essa solução, que foi desenvolvido entre 2016 e 2017. “Para isso, passamos esses dois anos produzindo um diagnóstico profundo de tudo que o Iterpa fazia. Mapeamos mais de 10 procedimentos diferentes e mostramos quais etapas poderiam ser eliminadas, por considerarmos desnecessárias. Além disso, sugerimos o fortalecimento de alguns fluxos que ainda não estavam adequados com a legislação, pensando na conexão com a conservação ambiental”, completa a pesquisadora.

Esse protótipo contribuiu para que o Iterpa lançasse, em 2018, o Sistema de Cadastro e Regularização Fundiária (Sicarf), solução tecnológica considerada pioneira no país e usada até hoje. “Foi uma semente que a gente plantou a partir de muita discussão. E é importante ressaltar isso, porque não foi algo sugerido apenas por pesquisadores. Nós contamos com mais de 40 pessoas do órgão envolvidas nesse esforço”, destaca Brito.

Além disso, como desdobramento das análises do Iterpa, o Imazon decidiu estudar com mais detalhe um dos problemas identificados nos processo de regularização fundiária do Pará: o baixo preço cobrado pela terra pública. Isso resultou na pesquisa “O Estado da Amazônia: Potencial de Arrecadação Financeira com a Regularização Fundiária no Pará“, publicada em 2018. O trabalho mostrou que o órgão paraense estava cobrando nove vezes menos do que o valor da terra no mercado, o que acabava incentivando novas invasões e o desmatamento. Por isso, a recomendação de aumento do preço poderia tanto desestimular ocupações ilegais e crimes ambientais quanto aumentar a arrecadação do estado, que necessitava de recursos para investir no ordenamento territorial.

Série de estudos ampliou debate sobre terras públicas sem destinação

O conjunto de trabalhos com o Pará também serviu de base para que a equipe de direito ampliasse as análises para os órgãos de terra em todos os estados da Amazônia Legal. Primeiro, o estudo  “Transparência de Órgãos Fundiários Estaduais na Amazônia Legal“, de 2018, mostrou que os órgãos fundiários estaduais divulgavam em média apenas 22% das informações públicas sobre sua atuação de forma satisfatória.  

Depois, em 2021, o Imazon publicou uma série de estudos inédita sobre as leis e as práticas de regularização fundiária da União e estaduais na Amazônia, que mostrou como as regras fundiárias estimulavam a continuidade da grilagem. Além de ter estudos específicos para cada estado, o instituto consolidou os resultados no livro “Dez fatos essenciais sobre regularização fundiária na Amazônia“, amplamente citado por relevar o dado de que quase 30% da região era formada por áreas públicas ainda sem informação de destinação. 

Por essa ausência de um uso definido, essas terras são as favoritas dos grileiros para invasão, desmatamento e especulação imobiliária. E esses estudos serviram para ampliar o debate nacional e internacional sobre essas áreas, cuja conservação é uma ação essencial para impedir crimes ambientais e suas consequências para o agravamento das mudanças climáticas. “A gente se debruçou para estimar, com base nos dados públicos disponíveis para todos os estados da Amazônia Legal, o quanto era público, privado e sem destinação. E, no caso das terras públicas, qual era a jurisdição, se federal ou estadual, e as categorias”, explica Brito.

Com esses estudos, o Imazon também chamou atenção para o papel dos governos estaduais na regularização fundiária, pois possuem fatias significativas das terras não destinadas, mas cujas legislações e práticas são, em geral, mais permissivas e favoráveis à grilagem do que no âmbito federal. “Em geral, as leis estaduais acabam incentivando essa contínua apropriação ilegal de terras públicas. Algumas, por exemplo, nem possuem data limite para essa ocupação. Então, fizemos várias recomendações para fechar essas portas abertas que ainda existem nas legislações dos estados, que acabam permitindo que áreas recentemente desmatadas de forma ilegal possam receber títulos de terra”, completa a pesquisadora.

De olho nas ameaças: a luta contra os retrocessos legislativos

Além de avaliar a aplicação das leis e sugerir melhorias, o Imazon também tem alertado a sociedade sobre projetos legislativos que representam retrocessos na proteção ambiental, principalmente em relação à regularização fundiária. Esse trabalho tem sido feito tanto com a publicação de notas técnicas e relatórios quanto com a participação em audiências públicas, eventos, entrevistas e campanhas junto a outras organizações do terceiro setor. 

Brito conta que essa atuação começou em 2009, com uma análise da Medida Provisória 458/2009, que originou a principal lei sobre regularização fundiária federal (Lei n.º 11.952/2009). Na publicação “Os riscos e os princípios para a regularização fundiária na Amazônia“, a equipe destacava a necessidade de que uma nova lei fundiária respeitasse direitos prioritários de destinação de terras públicas, como o reconhecimento de terras indígenas, além de fazer sugestões ao texto da MP 458/2009 para reduzir estímulos a novas ocupações ilegais de terra e ampliar a transparência na regularização fundiária.

Já em 2017, a equipe de direito publicou uma nota técnica sobre a Medida Provisória nº 759/2016, que flexibilizava dispositivos legais referentes à titulação de terras no Brasil. Essa nota foi usada pelo Ministério Público Federal (MPF) como parte de uma Ação Direta de Inconstitucionalidade contra a Lei n.º 13.465/2017, originada da MP nº 759/2016.

Além disso, essa análise foi ampliada e publicada no artigo científico “Stimulus for land grabbing and deforestation in the Brazilian Amazon“, que ficou entre os finalistas dos melhores artigos de 2019 da revista Environmental Research Letters. O estudo estimava que a titulação de 19,6 milhões de hectares de terras federais com base nas novas regras aprovadas na Lei n.º 13.465/2017 levariam a uma perda de arrecadação potencial de até USD 23 bilhões, além do risco de desmatamento de 1,6 milhões de hectares com a expansão da fronteira agropecuária. 

Nos últimos anos, o Imazon continuou produzindo análises técnicas sobre novas tentativas de flexibilizar regras fundiárias para favorecer ocupantes ilegais de terras públicas, ajudando a ampliar esse debate a diversos setores da sociedade. As análises sobre a Medida Provisória n.º 910/2019, por exemplo, foram reproduzidas amplamente na mída nacional e internacional e ajudaram em uma campanha feita por várias insituições para que a mesma perdesse a validade e não fosse convertida em lei.

Outros dois projetos de lei, 2.633/2020, da Câmara, e o 510/2021, do Senado, também foram objeto de análises pelo Imazon, sendo a mais recente sobre a relatoria desses PLs, de 2021. Autora do documento, Brito destaca que as propostas anistiam grileiros que invadiram áreas mesmo após 2011, o que aumenta o risco de titulação de terras sob conflito e reduz as garantias socioambientais, podendo impactar no aumento do desmatamento. Por causa dessas análises, a pesquisadora recebeu convites para representar a sociedade civil em audiências públicas sobre esses projetos, também chamados de “PLs da Grilagem”, no Congresso Nacional.

Amazônia 2030: estudo orientou decreto federal

Outra atuação de relevância da área de direito do Imazon é dentro do projeto Amazônia 2030, cujo instituto é um dos criadores. Apenas dentro da iniciativa, criada em 2020, a organização publicou cinco trabalhos científicos sobre ordenamento territorial.

Um exemplo é o estudo “Regularização Fundiária em Áreas Federais na Amazônia Legal: Lições, Desafios e Recomendações“, de 2022, que mostrou não ser necessário mudar a lei federal de terras para combater a grilagem. Porém, seria preciso alterar um decreto para que a destinação de florestas públicas passasse a ser feita com foco na conservação e uso sustentável, conforme prevê a legislação. Recomendação que foi posta em prática pelo governo federal no ano seguinte. No dia da Amazônia, em 5 de setembro de 2023, a gestão publicou o Decreto nº 11.688, que trata sobre a regularização fundiária no país. 

Brito explica que o decreto anterior permitia a destinação de florestas públicas à regularização fundiária, contrariando uma lei federal que veda a emissão de título de terra nessas áreas. “O Imazon estimou que 67% das florestas públicas federais já estavam com ameaça de privatização. Por isso, o decreto de 2023 avançou ao restringir a destinação de terras públicas para criação de áreas protegidas ou territórios de povos e comunidades tradicionais, concessões florestais e outras formas de uso compatíveis com a gestão sustentável desses territórios”, completa a pesquisadora. Em 2024, no entanto, pressões políticas levaram à flexibilização dessa restrição, incluindo a possibilidade de titulação de áreas parcialmente sobrepostas a florestas públicas, por meio do Decreto n.º 12.111.

Outra pesquisa de destaque dentro do projeto Amazônia 2030 foi feita em parceria com a Clínica de Direitos Humanos da Amazônia, da Universidade Federal do Pará (UFPA). O estudo revelou que o governo paraense só teria retomado um dos mais de 10 mil imóveis cancelados por suspeita de grilagem nos cartórios em 12 anos. É o trabalho “Combate à grilagem de terras em cartórios no Pará: Uma década de avanços e desafios“, de 2023.

Além disso, a pesquisa mostrou que é preciso digitalizar, organizar e dar transparência aos dados fundiários do estado, o que precisa ser resolvido com urgência para impedir o avanço da grilagem. “Voltamos a falar de transparência fundiária, porque são registros públicos, embora ainda exista interpretações do próprio Judiciário de que seriam sigilosos. Esse estudo também serviu para mostrarmos aos governos federal e do Pará o que ainda precisa ser feito para retomar o controle de parte dessas áreas públicas que foram alvo de registros falsos”, conta Brito.